Aussenpolitischer Bericht 2009

2005 definierte der Bundesrat die Entwicklungszusammenarbeit (EZA) als Teil der Aussenpolitik. Folgerichtig richtete er sie 2008 in der Südbotschaft der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) und des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) stärker auf die aussenpolitischen Interessen der Schweiz aus. Im aussenpolitischen Bericht 2009 ist sie nicht mehr bloss Teil, sondern wichtigstes Instrument der Aussenpolitik, wenn es um Nicht-Industrieländer geht.

Entwicklungspolitik = Aussenpolitik?

In der Quintessenz hält der Bericht fest, dass die Schweiz ihre Interessen nur wahrnehmen kann, wenn sie ihre internationalen Beziehungen ausbaut und dabei dem Prinzip der Universalität folgt. Er zählt die aussenpolitischen Instrumente für Entwicklungs- und Schwellenländer abschliessend auf: die öffentliche EZA mit dem Süden und dem Osten, die humanitäre Hilfe, die Friedens- und Menschenrechtsförderung. Dabei handelt es sich um lauter Instrumente der EZA. Andere aussenpolitische Instrumente wie die Diplomatie oder die Aussenwirtschaft erscheinen in dieser Aufzählung überhaupt nicht und werden im Bericht eher marginal erwähnt, wenn es um die Beziehungen zu Staaten geht, die nicht zur OECD gehören.

Die Beziehungen der Industriestaaten gegenüber ärmeren Ländern werden üblicherweise unter dem Titel "Entwicklungspolitik" subsumiert. Sie besteht einerseits aus allen Politikbereichen, die ärmere Länder tangieren (Handel, Sicherheit, Landwirtschaft, Migration, Umwelt, Klima, etc.) und anderseits aus der EZA. Weil die verschiedenen Politiken in erster Linie nationale Interessen verfolgen, stehen sie häufig in Widerspruch zu den Zielen der EZA und untergraben diese Ziele manchmal auch. Das wird seit Jahren, auch in der Schweiz, als Problem der mangelnden Kohärenz der Entwicklungspolitik diskutiert. Diese Zielkonflikte lassen sich nicht immer lösen. Gerade deshalb ist es äusserst wichtig, dass die EZA nicht für die Verfolgung der kurzfristigen Eigeninteressen der Schweiz instrumentalisiert wird und auf ihre Kernaufgabe, die Armutsbekämpfung als Beitrag zur Entwicklung ärmerer Länder, fokussiert bleibt.

Wo bleibt die Kohärenz?

Dass der Bundesrat zur Umsetzung der Entwicklungspolitik vorwiegend EZA-Instrumente einsetzen will, hat Folgen. Wenn die EZA neben ihrer Kernaufgabe der Armutsbekämpfung die Aufgabe hat, Schweizer Interessen gegenüber Nicht-OECD-Ländern wahrzunehmen, verschiebt sich ihr Fokus. EZA-Instrumente dienen dann auch dazu, bilaterale Freihandelsverträge abzuschliessen, den Zugang zu Energiequellen zu erreichen oder die unerwünschte Migration in die Schweiz einzudämmen.

Der Bundesrat stellt fest, dass die Entwicklungspolitik andere Politikbereiche einbeziehen muss, und tönt damit an, dass die EZA allein nicht zur Lösung von Entwicklungsproblemen beitragen kann. Das ist richtig: Zur Lösung sind auch Beiträge anderer Politikbereiche nötig. Es spielt zum Beispiel für die Ernährungssicherheit im Süden eine Rolle, wie die Schweiz die Handels- und Landwirtschaftspolitik und den Patentschutz gestaltet. Der Patentschutz wirkt sich auch auf den Zugang zu Gesundheit und neuen Technologien in armen Ländern aus. Die Schweizer Steuerpolitik hat einen Einfluss auf die Kapitalflucht, ihre Freihandelspolitik kann den wirtschaftspolitischen Spielraum von Entwicklungsländern beschneiden.

Doch der Bundesrat geht nirgends darauf ein, wie er diese Politikbereiche gestalten will, damit sie entwicklungsfreundlich sind.

Beispiel Migration

Das wird am Beispiel des Themas Migration besonders deutlich. Im Bericht wird mehrfach darauf hingewiesen, dass die Migration aus ärmeren Ländern Schweizer Interessen betrifft. Entsprechend liegt der Fokus sehr eng und einseitig auf der Prävention der unerwünschten Einwanderung aus dem Balkan und Afrika. Der Tenor entspricht dem Abwehrreflex "Migration = Bedrohung". Es werden keine Vorstellungen entwickelt, wie die positiven Aspekte der Migration für die Herkunftsländer, aber auch für die Schweiz, gefördert und genutzt werden können, ganz zu schweigen von konkreten Massnahmen. Bei keinem anderen Thema stipuliert der Bericht dermassen offen, dass die Instrumente der EZA Eigeninteressen dienen und die Bedürfnisse der ärmeren Länder Nebensache sind.

Der Bundesrat sagt nicht einmal explizit, dass die EZA nur wirksam sein kann, wenn alle Politikfelder, die ärmere Länder tangieren, ihre Ziele mittragen. Das war der Grundgedanke der Nord-Süd-Leitlinien, die der Bundesrat 1990 beschlossen hatte, im Einklang mit dem international anerkannten Grundsatz der entwicklungspolitischen Kohärenz.

Der Bundesrat verlangt von der EZA auch, dass sie mit Ländern wie China, Indien und Brasilien zusammen arbeitet, die er im Bericht als "ehemalige" Schwellenländer bezeichnet.  Aber er fordert nicht, dass die EZA für diese zusätzlichen Aufgaben mehr Mittel erhält. Er möchte die Schweizer Beiträge an multilaterale Institutionen, die zum grössten Teil aus den Budgets der EZA finanziert werden, erhöhen. Aber auch dafür fordert er nicht explizit mehr Mittel. Das bedeutet, dass die Kosten für die neuen Aufgaben, die der Bundesrat der EZA zuweist, anderswo kompensiert werden müssen – bei der Armutsbekämpfung in den Schwerpunktländern der bilateralen Hilfe. Verhindern lässt sich dies nur, wenn der Bundesrat endlich das 0,5-Prozentziel, das vom Parlament beschlossen wurde, anerkennt und umsetzt.

Michel Laubscher, Alliance Sud

Eine detaillierte Analyse des und Fragen zum Aussenpolitischen Bericht finden Sie hier (pdf, 120kB).

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