Busan-Konferenz zu Entwicklungszusammenarbeit: gemischte Bilanz

Seit der Verabschiedung der Paris Declaration (2005) bemüht sich die internationale Gemeinschaft verstärkt, gemeinsame Standards und Kriterien zu diskutieren, um die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit zu verbessern. 2008 wurde dazu die Accra Agenda for Action verabschiedet. Ziel des High Level Forum von Busan war es, eine Globale Partnerschaft für Entwicklung zu begründen und auch die neuen Geberländer wie China, Indien und Brasilien sowie die Privatwirtschaft an Bord zu holen.

Für Alliance Sud hat Anne-Sophie Gindroz als Mitglied der Schweizer Delegation an der Konferenz teilgenommen. Sie ist Leiterin des Länderprogramms Laos von HELVETAS Swiss Intercooperation-Programms in Laos und war schon in Accra mit dabei.

Anne-Sophie Gindroz, was ist Ihre Bilanz des Forums von Busan?
Sie ist gemischt. Positiv war die starke Präsenz der Organisationen der Zivilgesellschaft (CSO). Sie waren mit rund 300 Teilnehmenden vertreten waren und nahmen aktiv am Verhandlungs-prozess teilnahmen. Ziel der Konferenz war es, die Fundamente für eine globale Partnerschaft zu legen, die sehr unterschiedliche Akteure umfasst: traditionelle und neue Geberstaaten, Zivilgesellschaft, Privatwirtschaft. Es mussten also sehr verschiedene Interessen unter einen Hut gebracht werden. Das führte dazu, dass einige Anliegen von Accra nicht wie erhofft vertieft wurden. Die Schlusserklärung von Busan ist deshalb weniger ein gemeinsamer Konsens als eine Anhäufung von Konzessionen, die von allen Seiten gemacht wurden.

Gelang es, die neuen Geberstaaten für gemeinsame Standards zu gewinnen?
Es gelang insofern, als die neuen Geber unter den Schwellenländern das Schlussdokument unterzeichneten. Sie haben sich also mit den allgemeinen Prinzipien die globalen Partnerschaft einverstanden erklärt. Doch gleichzeitig wurden die im Schlussdokument aufgeführten Verpflichtungen für freiwillig erklärt und festgehalten, dass die  Süd-Süd-Kooperation anders funktioniere als die Nord-Süd-Kooperation. Das war der Preis, um China am Verhandlungstisch zu behalten.

Ein Diskussionspunkt war die Abschaffung der „gebunden Hilfe“.
Aus der Sicht von China geht es bei der Süd-Süd-Kooperation nicht um Hilfe, sondern um ein Geschäft, von dem beide Seiten profitieren sollen. Deshalb stellt sich für China die Frage der ungebunden Hilfe (also die Vorschrift, bei Leistungen der Entwicklungszusammenarbeit Güter oder Dienstleistungen aus dem Geberland zu beziehen, Red.) nicht. China vertritt auch das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Länder. Damit wird die Verknüpfung von Entwicklungszusammenarbeit und Menschenrechten hinfällig. China hat auch ein anderes Verständnis von Ownership. So meinte ein Chinese an einer thematischen Diskussion am Forum: „Es braucht nicht Ownership, es braucht eine starke und verantwortungsvolle Leadership“. Die Frage ist bloss, wie man beurteilen kann, ob eine Regierung verantwortungsvoll handelt oder nicht, wenn jede demokratische Ausdrucksmöglichkeit fehlt.

Fixierte Busan einen Termin, wann die Industrieländer die gebundene Hilfe in ihrer Entwicklungszusammenarbeit abgeschafft haben müssen?
Nein, Busan vertiefte die in Accra geführte Diskussion über die gebundene Hilfe nicht. Es wurde kein Termin für ihre völlige Abschaffung festgelegt.

Ein weiteres wichtiges Anliegen von Busan war die Einbeziehung des Privatsektors.
„Busan“ sieht die Rolle der Privatwirtschaft vor allem in der Förderung von Innovationen und der Schaffung von Arbeitsplätzen, Einkommen und Vermögen. Am Forum schenkte man ihr viel Aufmerksamkeit und bezog sie aktiv ein, ohne etwas von ihr zu verlangen.

In der Zivilgesellschaft bestreitet niemand, dass man den Privatsektor einbeziehen sollte. Das Problem ist: Es wurde nie geklärt, von welchem Privatsektor man spricht: von den lokalen, einheimischen Firmen? Von den KMU? Oder von den multinationalen Konzernen? Geht es darum, die lokale Wirtschaft zu fördern, oder will man den Zugriff der Multis auf Rohstoffe erleichtern? Meines Erachtens muss es darum gehen, den lokalen Privatsektor zu priorisieren und nicht Unternehmen mit öffentlichen Geldern zu unterstützen, die auch Zugang zu anderen Finanzquellen haben. Schliesslich darf die Förderung der Privatwirtschaft nicht als Vorwand dienen, dass sich die öffentliche Hand aus der Entwicklungsfinanzierung zurückzieht.

Hat Busan die Rolle der zivilgesellschaftlichen Organisationen für Entwicklung bekräftigt?
Die CSO waren in der Vorbereitung und in den Verhandlungen in Busan sehr aktiv. Ihnen ist es zu verdanken, dass der Blickwinkel erweitert wurde und man heute nicht von der Wirksamkeit der Hilfe spricht, sondern breiter von der Wirksamkeit der Entwicklung. Dass man also auch die Frage stellen muss, welche Entwicklung den Ärmsten konkrete und spürbare Resultate bringt. Das hatten die CSO vor drei Jahren in Accra einbebracht.

Die CSO brachten einige wichtige Anliegen in die Schlusserklärung ein. So die verstärkte Bekämpfung der Korruption und mehr Transparenz bei den Finanzflüssen der Entwicklungshilfe; der stärkere Einbezug von Parlamenten und lokalen Verwaltungen, um die demokratische Eigenverantwortlichkeit zu stärken und die Rechenschaftsablage auf innerstaatlicher Ebene zu fördern. Und drittens, die Gleichstellung der Geschlechter und die Autonomie der Frauen speziell zu fördern.

Im Hinblick auf Busan hatten die CSO die „Istanbul-Prinzipien“ formuliert. Sie betonen, neben der Gleichstellung der Geschlechter, insbesondere die Bedeutung der Menschenrechte und des Umweltschutzes. Wurden diese Anliegen in die Schlusserklärung integriert?
Die Frage der Menschenrechte  erhielt im Schlussdokument nicht den Platz, den sie haben sollte. Auch die Definition von Entwicklung ist enttäuschend: Sie ist sehr eng gefasst und bezieht sich nur auf Wachstum (wenngleich es „nachhaltig“ und „ausgewogen“ sein soll). Das ist ungenügend, gibt es doch Länder, wo die Wirtschaft wächst und gleichzeitig die Armut zunimmt, weil die Früchte des Wachstums nicht gerecht verteilt werden. Das ist ein Rückschritt: In Accra gehörten die Dimensionen Menschenrechte, Gender und Nachhaltigkeit klar zur Definition von Entwicklung.

Dennoch waren die Erarbeitung der Istanbul-Prinzipien (und des International Framework for CSO Development Effectiveness) wichtige Prozesse. Die CSO führten seit Accra einen beispiellosen Diskussionsprozess über die Voraussetzungen für eine wirksame Entwicklung. Das ermöglichte es ihnen, gut vorbereitet am Busan-Forum teilzunehmen, berechtigte Forderungen zu stellen, mit einer Stimme zu sprechen und als glaubwürdiger Gesprächspartner anerkannt zu sein. Das ist enorm wichtig und bildet eine gute Basis, um auch in Zukunft gemeinsam an einer wirksameren Entwicklung zu arbeiten.

Welche Rolle spielte die Schweiz in Busan?
Sie spielte in der Vorbereitung von Busan eine gewisse Rolle, vor allem in der Diskussion der Themen Eigenverantwortlichkeit und Rechenschaftsablage. Während des Forums hat der Leiter der Schweizer Delegation, Deza-Chef Martin Dahinden, auch an einem Panel zu diesen Themen teilgenommen. Generell kam mir die Haltung der Delegation etwas zurückhaltend, wenig profiliert vor. Ich hätte mir einen etwas überzeugender Einsatz für die Menschenrechte gewünscht, wie dies etwa gewisse skandinavische Delegationen taten.

Was bedeuten die Beschlüsse von Busan für die Schweizer Entwicklungszusammenarbeit? 

Sie sollte vor allem die Transparenz der Geldflüsse und die Rechenschaftsablage weiter verbessern. Ich hoffe auch, dass das Engagement für eine neue Partnerschaft die Zusammenarbeit der Deza und Seco mit den NGO verbessert. Ich habe manchmal den Eindruck, diese Beziehungen seien zu stark auf die finanziellen Aspekte der Mandate fixiert, die die NGO umsetzen. Unsere Arbeit im Feld hat aber auch eine politische Dimension, die man genauer anschauen sollte.

Die NGO haben gegenüber der staatlichen Entwicklungszusammen-arbeit eine komplementäre Funktion und können das Terrain für  den politischen Dialog der Schweiz in den Entwicklungsländern vorbereiten. Sie können beispielsweise den Austausch mit der lokalen Zivilgesellschaft ermöglichen, was vor allem in Ländern mit wenig demokratischen Regimes wichtig ist. Dort sollte die Hilfe dazu genutzt werden, die demokratische Eigenverantwortlichkeit und die Rechenschaftsablage zu stärken, wozu auch die Respektierung von Grundrechten wie Zugang zu Information, partizipative Prozesse und Vereinsfreiheit gehören.

Die in Busan vereinbarten Engagements sind Minima. Nichts hindert die Schweizer Akteure daran, einen Schritt weiter zu gehen, um die Wirksamkeit ihrer Entwicklungszusammenarbeit zu verbessern. Und so dafür zu sorgen, dass Entwicklung nicht bloss Deckung von materiellen Grundbedürfnissen ist, sondern die Respektierung der Menschenrechte jener, die heute ohne Stimme und marginalisiert sind.

Fragen: Pepo Hofstetter
(Übersetzung aus dem Französischen)

Weitere Informationen:
Global Forum der CSO
Konferenz von Busan

Aid effectiveness der zwei Geschwindigkeiten (Bilanz des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik)

'Herausgepickt' des Dokumentationszentrums von Alliance Sud