PPP: Die Gewinne den Firmen, die Verluste dem Staat

Die Weltbank hält die Regierungen armer Länder für unfähig, öffentliche Dienste, die diesen Namen verdienen, zu betreiben oder neu aufzubauen. Nur privaten Unternehmen seien funktionierende Infrastrukturleistungen (Energie, Wasser, etc.) zuzutrauen. Die Bank verpflichtet deshalb Entwicklungsländer, öffentliche Unternehmen zu privatisieren und den Ausbau öffentlicher Dienste Privaten zu übertragen. Eine solche Politik will nun auch das Seco mit Geldern der Entwicklungshilfe fördern.

Die Botschaft zum Seco-Rahmenkredit

In der Botschaft zum Rahmenkredit VI , über den das Parlament im Frühling 2003 diskutieren wird, nimmt das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) keinen Bezug auf die Politik der Weltbank. Es begründet die Frage, wieso die Entwicklungsländer privatisieren sollen, mit Kapitalmangel –, eine Jahrzehnte alte Standardbegründung für unterschiedlichste Hilfsstrategien. Ein „gravierender Mangel“ an Infrastrukturen, so das Seco, behindere die wirtschaftliche Entwicklung der armen Länder. Solche aufzubauen, übersteige jedoch ihre Kapitalkraft, weshalb zusätzliche private Mittel mobilisiert werden müssten. Daraus ergebe sich, dass die Infrastrukturentwicklung am besten sogenannt öffentlich-privaten Partnerschaften (Public-Private Partnerships PPPs) übergeben werde.

Die Realität scheint auf den ersten Blick für PPPs zu sprechen. Anekdoten über untaugliche, schlampige, die Armen ausschliessende öffentliche Dienste in den Megastädten des Südens gibt es zuhauf. Und dass es den Regierungen armer Länder an Geld mangelt, ist unbestritten. Auf den zweiten Blick stellt sich aber heraus, dass dieselben Faktoren, welche öffentlich angebotene Infrastrukturen der Entwicklungsländer negativ belasten, auch die PPPs beeinträchtigen.

Privatisierungen, staatlich subventioniert

Nehmen wir das Argument der „Kapitalknappheit“. Das Seco suggeriert, dass sich mit PPPs das verfügbare Kapital für Infrastrukturen vergrössere, weil zum Staatseinsatz noch privates Kapital hinzukomme. Zudem, sagt die Weltbank, lasse sich mit PPPs das Risiko vom Steuerzahler armer Länder auf reiche private Unternehmen verlagern. Die Analyse real existierender PPPs zeigt anderes: Die Entwicklungsländer und – immer mehr – Geberländer und -institutionen zahlen unter verschiedenen Titeln praktisch auch den Kapitaleinsatz der Privaten. Zudem lassen sich die privaten „Partner“ das Risiko fast vollständig öffentlich absichern. Im folgenden ein kurzer Überblick über die häufigsten Praktiken:

• Viele PPPs im Bereich der Strom- und Wasserversorgung garantieren den (meist ausländischen) Unternehmen einen Mindestumsatz in Dollar. Damit überbindet der private Partner nicht nur das Geschäftsrisiko der öffentlichen Hand, sondern vor allem das volle Währungsrisiko. Solche Vorzugsbedingungen boxte sich z.B. Enron – bevor die Spitze der Firma ins Gefängnis umzog – in Indien heraus. Der betroffene Gliedstaat Maharashtra musste „verlorene“ Umsätze nachzahlen, weil die Stromproduktion die reale Nachfrage überstieg. In andern Fällen lassen sich die Unternehmen eine Profitmarge garantieren – zum Beispiel EMOS, die Wasserversorgerin von Santiago de Chile, an welcher der französische Konzern Suez seit 1999 eine Kontrollmehrheit besitzt.

• Es passt zur Absicherung der Geschäftsrisiken, dass in den meisten Fällen nur jene öffentliche Unternehmen „private Partner“ finden, die zuvor dem Staat Gewinne abgeliefert haben. So stellte die Weltbank 1995 fest, die bis dahin privatisierten Betriebe in Afrika hätten die öffentlichen Kassen nicht belastet, im Gegenteil – obwohl natürlich die Entlastung des Fiskus von unrentablen öffentlichen Unternehmen eines der Hauptargumente der Weltbank für die Privatisierung ist. In Wirklichkeit bleiben viele Regierungen, die aufgrund von Weltbank-Auflagen zur Privatisierung verpflichtet sind, jahrelang auf nicht-rentablen öffentlichen Unternehmen sitzen, während sie die rentablen schon lange abgestossen haben. Vielfach werden Privatisierungskandidaten im „Wartestand“ erst recht heruntergewirtschaftet, weil sich keine Regierungsmitglieder mehr darum kümmern.

• Wenn das private Infrastrukturunternehmen die Preise erhöht, was meistens geschieht, provoziert es damit oft heftige Reaktionen der betroffenen Bevölkerung. Die Weltbank ist deshalb heute bereit, manchmal für die bedürftigsten Schichten eine Subventionierung der sensitiven Preise ins Auge zu fassen. Diese Verbilligung bleibt natürlich Staatsaufgabe – die Privaten dürfen nicht damit belastet werden! Das Seco stellt sich vor, künftig solche Subventionen während einer „Übergangsperiode“ mitzufinanzieren – wobei das Wörtchen „Übergang“ eine gewisse Kürze suggeriert. In Wirklichkeit könnte der „Übergang“ aber sehr lange dauern. So stagnieren die Pro-Kopf-Einkommen Afrikas seit 1982, diejenigen der Armen sinken sogar. Hätte nun das Seco tatsächlich während 20 Jahren „Übergang“, dessen Ende übrigens nicht absehbar ist, die Wasserpreise für die Ärmsten – zum Beispiel in Ghanas Hauptstadt Accra – subventionieren sollen, damit ein US-Unternehmen keine politischen Probleme kriegt
• Weiter ist öffentliches Kapital gefragt, wenn es darum geht, Staatsbetriebe „privatisierungsfähig“ zu machen. Das geht so, dass auf staatliche Kosten bestehende Infrastrukturen saniert und überholt werden, bevor der private „Partner“ das Geschäft übernimmt. Auch hier kann sich das Seco vorstellen, Staatsunternehmen mit Entwicklungs-Geldern die Mitgift zu finanzieren, welche die privaten Freier verlangen.
• Nach all diesen Massnahmen zur Risikominderung verbleibt immer noch ein Restrisiko, welches Private nicht zu übernehmen gewillt scheinen. Es sei denn, die öffentliche Hand nehme auch dieses ab. Zu diesem Zweck sieht das Seco (und die Weltbank) den Einsatz von Investitionsrisiko- und anderen Garantien vor. Wenn das nicht reicht, stehen multilaterale, durch öffentliche Gelder (mit)gespiesene Kreditfonds bereit, die sich an PPPs beteiligen, zum Beispiel der African Infrastructure Fund oder die Infrastructure Development Finance Corporation (Indien), welche das Seco mitfinanzieren will. Es hofft, sich über diese Fonds an „Modellprojekten“ beteiligen zu können, die „den sich mitbeteiligenden Privatinvestoren mehr Sicherheit geben“.
  

Diese ganze Kaskade von öffentlichen Finanzierungsmitteln für die privaten Investoren zeigt, dass man sie in Länder und Branchen locken will, in die sie aus eigenem Antrieb und auf eigenes Risiko keinen einzigen Dollar stecken würden. Das Seco stellt denn auch bedauernd fest, dass Schweizer Unternehmen bislang an PPPs in Entwicklungsländern wenig interessiert gewesen seien.

Die Frage ist deshalb mehr als gerechtfertigt, wieso man die beträchtlichen öffentlichen Gelder des „begünstigten“ Staates (oft Neuschulden bei der Weltbank) und der Entwicklungshilfe, welche hinter PPPs stecken, nicht direkt in die Sanierung, die Reform und den Ausbau des öffentlichen Sektors dieser Länder steckt und darauf verzichtet, private Unternehmen einzuschalten.

Schwacher Staat – starker Regulator?

Die Botschaft zum Rahmenkredit zeigt, dass sich das Seco einiger dieser Probleme bewusst ist. Deshalb pocht es darauf, dass parallel zu den PPPs die Kapazitäten des Staates als Regulator gestärkt werden müssten. Auch die Weltbank betont, dass dem schlanken Staat in der Regulierung der privaten Infrastrukturunternehmen neue wesentliche Aufgaben zukämen. Nur ein starker Regulator – so die Privatisierungsgläubigen – könne garantieren, dass die privaten Betreiber natürlicher Monopole im öffentlichen Interesse operierten. „Starke“ Regulierungsbehörden in westlichen Ländern haben z.B. die Macht, Geschäftslizenzen zu erteilen und zu entziehen und die Wettbewerbsbedingungen, Preise und Grunddienstleistungen privater Infrastrukturoperateure ganz oder teilweise festzulegen.

Das Hohelied vom starken Regulator steht allerdings im Widerspruch zur Meinung der Weltbank, die öffentlichen Dienste der Entwicklungsländer könnten nur durch Privatisierung genesen. Regierungen, die unfähig sind, Wasser- und Elektrizitätswerke zu führen, dürften auch Konzerne wie Enron oder Vivendi nicht zu regulieren verstehen. Wenn sie letzteres jedoch lernen können, ist nicht einzusehen, wieso sie ersteres nicht auch lernen sollten. Mit andern Worten: Es ist genau so schwierig, problematische Infrastrukturen im öffentlichen Besitz zu rehabilitieren und auszubauen wie Regulierungsinstanzen zu entwickeln, die garantieren, dass die private Bewirtschaftung natürlicher Monopole in Entwicklungsländern im öffentlichen Interesse verbleibt.

Was den Regulator betrifft, muss zusätzlich berücksichtigt werden, dass es Entwicklungsländern nicht nur angeblich an Fähigkeiten mangelt, sondern oft an Macht. Das Kräfteverhältnis zwischen Lesotho, Malawi oder Bolivien und einem internationalen Grosskonzern ist so ungleich, dass auch ein mit allerhand legalen Nettigkeiten ausgestatteter Regulator wenig ausrichten kann. Zum Beispiel fand Ghana trotz langer Anstrengungen nur einen Konzern, der bereit war, das Telekommunikationsnetz privat zu betreiben. Die stärkste Sanktionsmöglichkeit des Regulators, nämlich die Entziehung der Konzession, wird im Falle Ghanas deshalb zur unpraktikablen Drohung. Wer vor der Wahl steht, eine einzige oder gar keine Telefongesellschaft zu haben, wird sich lange überlegen, wie hart er als Regulator auftreten darf.

„Entwicklung“ gegen das Volk?

Schliesslich muss sich die schweizerische Entwicklungszusammenarbeit fragen, ob sie künftig „Entwicklung“ gegen den Widerstand der direkt „Begünstigten“ durchsetzen will. In den vergangenen zwei, drei Jahren hat die Zahl von Massenstreiks, Demonstrationen, Krawallen und volksaufstandsähnlichen Protesten gegen die Segnungen von Public-Private Partnerships konstant zugenommen. Allein dieses Jahr kommen wir in einer unvollständigen Zählung auf 12 Vorfälle. Das Parlament muss sich fragen, wie es der Schweizer Bevölkerung, welche Privatisierungen im Plebiszit normalerweise verwirft, die Aufoktroyierung von Hilfe zu Privatisierung erklären will. Zur Art und Weise, wie der Bund und die Hilfswerke bisher Entwicklungszusammenarbeit gestaltet haben, passt solches auf alle Fälle wie die Faust aufs Auge.

Öffentliche Partnerschaften als Alternative

Partnerschaften zwischen Staat und Privaten (Public-Private-Partnerships PPP) sind dort am problematischen, wo sie grosse Infrastrukturen betreffen und bei denen multinationale Konzerne zum Zuge kommen. Es sind diese Unternehmen, die sich die Risiken fast vollständig durch öffentliche Hände abdecken lassen und die jeden einheimischen Regulator mit Leichtigkeit aushebeln können.

Eine andere Sache sind öffentliche-private Partnerschaften im Kleinen: Kleine, meist neue Wasserversorgungen, Elektrizitätsnetze oder andere öffentlichen Dienste in ländlichen Gebieten oder kleineren Städten. Hier besteht eine ganze Reihe eher positiver Erfahrungen der Zusammenarbeit von lokalen Privatfirmen, lokalen Behörden und lokaler Bevölkerung. Die Deza unterstützt in einigen Ländern solche Mini-PPPs, ihres Erachtens mit gutem Erfolg.

Das Seco ist sich dieser Tatsache bewusst. Die Botschaft zum Seco-Rahmenkredit VI lässt es offen, ob auch solche Partnerschaften unterstützt werden sollen, obwohl die faktische Arbeitsteilung mit der Deza dies eigentlich ausschliesst. Das Seco kommt um die grossen und problematischen PPPs nicht herum, sofern es den Programmpunkt nicht grundsätzlich korrigiert. Die Richtung der Korrektur ist in der Botschaft schon enthalten und müsste nur ausgebaut werden.

Sie enthält nämlich den Vorschlag, allenfalls nicht nur PPPs zu unterstützen, sondern auch die Rehabilitierung oder den Ausbau rein öffentlich geführter Infrastrukturunternehmen. Das Seco spricht in diesem Zusammenhang von möglichen „Public-Public Partnerships“ – einer Art Lernen von öffentlichen zu öffentlichen Institutionen. Es sei in diesem Zusammenhang daran erinnert, dass die Infrastrukturbetriebe der Stadt Zürich seit Jahren mit den öffentlichen Unternehmen der chinesischen Stadt Kunming zusammenarbeiten und das Potential solcher Public-Public-Partnerschaften demonstrieren. Dieser Vorschlag war im ersten Botschaftsentwurf des Seco noch nicht enthalten und ist offensichtlich das Resultat der Vernehmlassungsrunde und verwaltungsinterner Kritik.

Peter Niggli, Geschäftsleiter Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke / Aliiance Sud