NGO-Diskussion (1) Haben die NGOs ein Legitimitätsproblem?

Seit den ersten Demonstrationen gegen internationale Regierungskonferenzen schimpfen Globalisierungsverfechter, die NGOs, die sich als Sittenwächter der internationalen Politik aufspielten, sprächen nur für sich selbst. Dass solche Organisationen intergouvernementale Entscheidungen als undemokratisch kritisierten, sei absurd. Denn immerhin seien die angegriffenen Regierungen durch Wahlen legitimiert, während die „NGO-Funktionäre“ durch niemanden und schon gar nicht durch die Zivilgesellschaft gewählt seien.

Der Vorwurf mangelnder Legitimität durchzieht seither die öffentliche Diskussion über NGOs. Unüberhörbar ertönt der Ruf, die NGOs irgendeiner Form von Regulierung zu unterwerfen. Diesbezüglich sind zwei praktische Initiativen von Bedeutung.

Plädoyers für mehr und für weniger NGO-Einfluss

Uno-Generalsekretär Kofi Annan setzte im Sommer 2003 ein Panel of Eminent Persons on Civil Society and UN Relationships unter dem Vorsitz von Fernando Henrique Cardoso, dem ehemaligen Präsidenten Brasiliens, ein. Ziel war es, „die Vertretung der Zivilgesellschaft“ in der internationalen Politik und vor allem in der Uno zu „vergrössern“. Dazu sollte das Panel u.a. ein Set von „rechtlichen Leitlinien“ vorlegen, an denen sich alle NGOs messen lassen müssten. Gleichzeitig müsse man aber anerkennen, dass die NGOs für ihre Arbeit eine „gewisse Freiheit“ bräuchten, so Kevin Kennedy, der Panel-Koordinator. Das Panel arbeitete mit der Annahme, dass NGOs die Zivilgesellschaft auch als „Nichtgewählte“ vertreten dürfen, sofern sie sich den Richtlinien der Uno anpassen.

Der Schlussbericht, der im Juni 2004 Kofi Annan übergeben wurde, hat die heiklen Fragen umschifft. Er plädiert dafür, die NGOs mehr in die Arbeit der Uno-Instanzen einzubeziehen, ihre Akkreditierung zu vereinheitlichen und zu vereinfachen und mehr NGOs aus dem Süden einzubeziehen. Der Bericht gibt sich alle Mühe, diesbezügliche Vorbehalte der Regierungen der Entwicklungsländer auszuräumen. Auf das Thema von „rechtlichen Leitlinien“, an denen sich alle NGOs messen lassen müssten, geht der Bericht jedoch nicht ein.

Ebenfalls im Sommer 2003 lancierte das American Enterprise Institute, ein Think Tank der Bush-Regierung, zusammen mit verwandten Institutionen das Programm NGOWatch. „Viele NGOs“ seien „von ihrem ursprünglichen Mandat abgekommen und [hätten] regierungsähnliche Rollen übernommen“, klagten die Initianten: „Das aussergewöhnliche Wachstum anwaltschaftlicher NGOs hat das Potential, die Souveränität konstitutioneller Demokratien zu unterminieren.“ Denn die NGOs bevorzugten eine Weltordnung der Global Governance oder Weltregierung auf Kosten der Souveränität demokratischer Nationalstaaten. Darin würden sie von der Uno unterstützt. NGOWatch will die US-Regierung und Multis über die Gefahren der Zusammenarbeit mit NGOs aufklären und von den NGOs mehr Transparenz und Rechenschaftspflicht einfordern. Diese sollen ihre anwaltschaftliche Einmischung aufgeben und auf den Pfad karitativer Arbeit zurückkehren.

Nach der Website zu urteilen, ist NGOWatch allerdings nicht recht vom Fleck gekommen. Der Impetus, den grossartigen Sieg im Irak nun auch für ein Generalaufräumen an der NGO-Front zu benutzen, hat in den Widrigkeiten, mit denen die Administration Bush im Wahljahr zu kämpfen hatte, an Schwung verloren. Es gelang dem Projekt vorderhand auch nicht, eine grössere internationale Ausstrahlung zu entwickeln.

Amtlich bewilligte NGOs

Dass Regierungen gewählt sein sollten, um im Namen ihrer Länder zu agieren, ist eine zentrale Anforderung. Daraus folgt jedoch nicht, dass auch NGOs gewählt sein müssen, um Zugang zu Regierungen zu haben und diese kritisieren zu dürfen. Ihre Aktivität und Kritik wird durch die politischen Grundrechte einer demokratisch verfassten Öffentlichkeit ausreichend legitimiert. Die Öffentlichkeit entscheidet, ob die Kritik und die Vorschläge der NGOs etwas taugen. Aber sogar wenn die Öffentlichkeit die politischen Auffassungen der NGOs mehrheitlich ablehnte, würde das an der Legitimität der NGOs, zu handeln, wie sie es tun, kein Jota ändern. Bekanntlich erfüllt sich die Substanz demokratischer Grundrechte erst dann, wenn Minderheitsauffassungen den Respekt der Mehrheit und den Schutz des Gesetzes geniessen.

Im übrigen beansprucht jedes global tätige Unternehmen direkten Zugang zu den Regierungen. Wirtschaftslobbyisten begleiten seit Jahrzehnten jede internationale Verhandlung und beeinflussen Verhandlungsagenda und -gegenstand. Wichtige Regierungsabkommen auf regionaler oder internationaler Ebene sind auf Initiative von Konzernen und Unternehmensvereinigungen entstanden und haben deren Begehren weitgehend übernommen: Den Anstoss und Entwurf für den EU-Binnenmarkt hat der European Roundtable of Industrialists (ERT) geliefert, Anstoss und Entwurf für das Dienstleistungsabkommen (GATS) der Welthandelsorganisation (WTO) die Vereinigung der amerikanischen Dienstleistungsfirmen. Die Konzerne und Wirtschaftsvereinigungen sind aber für ihre Einflussnahme weder durch die Belegschaften, noch durch die Bevölkerungen ihrer Heimatländer gewählt und beauftragt worden.

Zur Verwirrung der Diskussion trägt allerdings bei, dass einige NGOs versuchen, ihre Legitimität ohne Rekurs auf die Grundrechte zu verteidigen. Sie postulieren, die Zivilgesellschaft zu „vertreten“, und beanspruchen eine Repräsentationsfunktion, die, wenn wir von Gewerkschaften oder Bauernorganisationen absehen, praktisch keine NGO hat. Es wundert nicht, dass sie mit diesem Anspruch den Einwand, niemand habe sie als Vertreter der Zivilgesellschaft gewählt, nicht erwidern können. Unseres Erachtens besteht denn auch das Wesen vieler NGOs nicht darin, jemanden zu vertreten, sondern Gruppen und Problemen Gehör zu verschaffen, die es gar nicht zur Repräsentation ihrer Interessen bringen und die im Streit der tonangebenden Interessen unterzugehen drohen.

Die NGO-Kritiker gehen aus naheliegenden Gründen nicht auf die politischen Grundrechte ein. Stattdessen fordern sie neue Instrumente, um die angebliche Legitimitätslücke zu beheben. So schlug zum Beispiel das britische Foreign Policy Center, ein Think Tank der Regierung, vor, staatliche Verhaltensregeln für NGOs zu erlassen und eine Aufsichtsbehörde einzusetzen, welche die NGOs zertifizieren solle. Solche Vorschläge laufen darauf hinaus, NGOs durch staatliche Anerkennung zu legitimieren und ihre kritische Rolle durch Richtlinien zu kanalisieren. Mit der Lizenzierung erhielten die Behörden auch einen Hebel, die „vernünftigen“ NGOs von den „radikalen“ zu trennen.

Probleme der Legitimität oder der Geschäftsführung?

Es gibt einzelne Stimmen, die auf die Abartigkeit der Legitimitätsdiskussion hinweisen. So kommentierte die „New York Times“ die NGOWatch-Initiative: „Natürlich stehen die politischen Ansichten von NGOs zur freien Debatte und Kritik; aber Rechenschaftspflicht und Transparenz sollten sich um Praktiken und nicht um Politik drehen.“

Damit weist die Zeitung daraufhin, dass NGOs auch Unternehmen sind, welche Dienstleistungen erbringen, von Spendengeldern leben und oft Staatssubventionen erhalten. Hinsichtlich ihrer Geschäftsführung darf von ihnen Transparenz und Rechenschaftspflicht verlangt werden. Da die meisten steuerbefreit sind, müssen sie ohnehin staatliche Auflagen an ihr Geschäftsgebaren erfüllen. In vielen Ländern, auch in der Schweiz, unterwerfen sich NGOs zudem freiwilligen Richtlinien der Mittelverwendung, die vor allem der Sicherung des Spendenzwecks dienen sollen. Gegenwärtig sind zudem vielerorts neue Initiativen zur Stärkung der Corporate Governance von NGOs im Gang, die der Professionalisierung der Branche und ihrem Wachstum Rechnung tragen sollen.

Wenn in der Legitimitätsdiskussion über Richtlinien für NGOs gesprochen wird, bleibt es oft unklar, was für welche gemeint sind – Richtlinien für ihr politisches Verhalten oder Richtlinien für ihre “gute Geschäftsführung“. Gute Geschäftsführung einzufordern, ist selbstverständlich akzeptabel. Geht es mehr um politisches Wohlverhalten, wird es problematisch.

Demokratiedefizit der internationalen Politik

Die Diskussion um die Legitimität von NGOs begann, weil vor allem Regierungsvertreter von Industrieländern und die global tätige Wirtschaft die globalisierungskritische Bewegung als sehr lästig empfinden und die bekannten Umwelt-, Entwicklungs- und Menschenrechts-NGOs, die eine hohe öffentliche Glaubwürdigkeit geniessen, gerne völlig aus der Bewegung herauslösen möchten. Die gleichen Instanzen suchen aber die Zusammenarbeit mit genau diesen NGOs zu systematisieren. Denn sie erwarten, dadurch intergouvernementales Handeln besser legitimieren zu können.

Bei intergouvernementalen Verhandlungen und den daraus resultierenden Verträgen und internationalen Institutionen fungieren die beteiligten Regierungen als Legislative, Exekutive und manchmal auch Judikative in einem. Es gibt keine checks und balances wie im demokratisch verfassten Nationalstaat. Die Resultate solcher Verhandlungen brechen zudem – im wirtschaftlichen Bereich – nationales Recht, ohne dass nationale Öffentlichkeiten, Interessengruppen und Parlamente ein substantielles Beratungs- und Entscheidungsrecht wahrnehmen könnten. Dass die Regierungen national gewählt sind, legitimiert ihre umfangreiche gesetzgeberische Tätigkeit auf internationaler Ebene nur ungenügend. Das ist das Demokratiedefizit der internationalen Politik. Es hat entscheidend zur Entstehung der globalisierungskritischen Bewegung beigetragen.

Wenn nun NGOs internationale Regierungskonferenzen begleiten dürfen, Zugang zu ausgewählten Informationen erhalten und zu den anstehenden Geschäften angehört werden, hilft das, das Demokratiedefizit zu kaschieren. Falls NGOs vor der anwesenden „Weltöffentlichkeit“ die Regierungen sogar kritisieren und alternative Forderungen erheben, stärkt das den Anschein von offener demokratischer Auseinandersetzung. Wenn eine Regierung danach zu Hause einer Parlamentskommission sagt, sie habe zu den wichtigen internationalen Geschäften die NGOs konsultiert, suggeriert sie, sie habe soweit wie möglich alle Gesichtspunkte der Opposition berücksichtigt. Das ist selbstverständlich meistens nicht der Fall. Man sieht jedoch: Kritische NGOs sind nicht nur lästig – weshalb die Gegenspieler ihre Legitimität anzweifeln –, sondern auch nützlich.

Die NGOs als „dritter Stand“?

Seit zwei, drei Jahren predigt die Uno, und wird hierin durch die Regierungen der Industrieländer unterstützt, systematisch tripartite Kooperationen zwischen Regierungen, Zivilgesellschaft und Wirtschaft. Das Cardoso-Panel arbeitete mit der Annahme, dass es drei internationale Akteure gäbe – Regierungen, Zivilgesellschaft und Privatsektor –, deren Zusammenspiel zu definieren sei und die künftige Global Governance ausmache. Angestrebt wird ein korporatistisches Konstrukt, in dem die NGOs sozusagen als Vertreter des „dritten Standes“ fungieren.

Michael Edwards, Leiter der Governance and Civil Society Unit der Ford Foundation, einer wichtigen Finanzierungsquelle für amerikanische und internationale NGOs, hat das korporatistische Modell in einem Buch weitergetrieben. Seines Erachtens sollte „das Recht der NGOs, sich öffentlich einzumischen“, durch eine Reihe von „Compacts“ (Abkommen) zwischen Regierungen, Unternehmen und NGO-Netzwerken „strukturiert“ werden – und zwar von unten nach oben, also von der regionalen über die nationale bis zur internationalen Ebene. Diese Abkommen würden die „Rollen und Verantwortlichkeiten“ der Akteure in Hinblick auf bestimmte Themen und Institutionen regeln. Edwards sieht den Vorteil seines Modells darin, dass NGOs nicht mehr die nationale Ebene (bzw. die politische Einigung auf natjonaler Ebene) umgehen und Konflikte direkt auf die internationale Ebene tragen könnten. Er zitiert als Beispiel den Streit um das Wasserkraftprojekt Arun-III in Nepal, welches die Weltbank mitfinanzieren wollte und das an einer internationalen Kampagne von NGOs gescheitert sei – hier habe man die mühsame Arbeit des nationalen coalition buildings einfach umgangen und lokalen Arun-III-Verfechtern zuwenig Gehör geschenkt.

Gegengewicht zur Lobby der Multis

Das Edwardssche Modell würde die Mächtigen stärken und den Einfluss der NGOs schwächen. Es zeigt zudem die Problematik, die dem korporatistischen Ansatz für die Global Governance innewohnt – wird das Konstrukt auf die nationale Ebene übertragen, steht es sofort im Widerspruch zu vorhandenen demokratischen Mechanismen. Man stelle sich einen Compact zwischen Bundesrat, Economiesuisse und NGOs für die Schweiz vor – wie soll er zu den Parlamenten aller Stufen, den Gemeinde- und Kantonsexekutiven, den politischen Parteien und den direktdemokratischen Instrumenten stehen? Eine Überordnung würde die SchweizerInnen zum Aufstand treiben, eine Unterordnung machte hingegen den Compact sinnlos. Sowohl die Wirtschaft wie die NGOs fahren national besser, wenn sie ohne korporatistisches Konstrukt direkt die demokratischen Mechanismen benutzen. Es gibt keinen Grund, wieso das Modell in Entwicklungsländern besser und demokratischer sein soll. Der tripartite Korporatismus ist nur auf internationaler Ebene oder in autoritären Staaten denkbar, wo es keine Demokratie gibt.

Kurz, es gibt gute Gründe, dass NGOs den Verlockungen einer korporatistisch strukturierten Global Governance nicht kritiklos erliegen sollten. Natürlich ist es besser, wenn die NGOs für die Fragen der Global Governance miteinbezogen werden und das Feld nicht allein den Vertretern globaler Konzerne überlassen, die ohnehin seit langem und ganz selbstverständlich mitmischen. Unseres Erachtens ist dies das wichtigste Argument, mit welchem die NGOs ihr Begehren, in Fragen der Global Governance angehört zu werden, begründen sollten. Ihr Einbezug macht jedoch die internationale Politik nicht demokratischer. Sie sollten deshalb weiterhin das Demokratiedefizit der Global Governance kritisieren und den Transfer politischer Kompetenzen von der nationalen auf die internationale Ebene mit grosser Skepsis begleiten.

Peter Niggli und André Rothenbühler, Alliance Sud