Entwicklungszusammenarbeit und Menschenrechte

Die im Herbst 2009 eingereichte Parlamentarische Initiative Reimann verlangt: "Die gesetzlichen Grundlagen sind dahingehend zu ändern, dass die Einhaltung der Menschenrechte als Grundvoraussetzung für Entwicklungshilfeprojekte und andere Auslandzahlungen eingefordert wird." Alliance Sud argumentiert im folgenden Dokument, das sie den Mitglieder der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrats schickte, warum sie den Vorstoss ablehnt.

Menschenrechte und Entwicklung

Zu den global anerkannten Menschenrechten gehören nicht nur bürgerliche und politische Rechte (Schutz von Leib und Leben, Meinungs-, Religions- und Vereinigungsfreiheit, aktives und passives Wahlrecht), sondern auch soziale, wirtschaftliche und kulturelle Rechte (Nah-rung und Wasser, Gesundheit, Bildung, Einkommen, Geschlechtergleichheit, etc.). Entwick-lung und Armutsbekämpfung bedeuten im Endeffekt, die Menschenrechte für alle zu ver-wirklichen.
Die Schweiz ist verschiedenen Uno-Menschenrechts-Übereinkommen beigetreten und hat sich damit explizit dazu verpflichtet, mit ihrer EZA zur Verwirklichung dieser Rechte beizutra-gen. Sie nimmt diese Verpflichtungen wahr: Ihre EZA trägt dazu bei, die Menschenrechte in ärmeren Ländern umzusetzen, indem sie den Armen und Notleidenden Zugang zu Nahrung und Wasser, Gesundheit und Bildung, Einkommen und würdige Arbeitsbedingungen ver-schafft und dabei auf einen gleichberechtigten Zugang achtet.
Entwicklung  und Armutsbekämpfung bedeuten im Endeffekt, die Menschenrechte für alle zu verwirklichen. Die Verwirklichung hängt von gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Prozes¬sen in jedem einzelnen Land ab; sie kann nicht von aussen erzwungen werden. Die EZA kann diese Prozesse fördern, indem sie Arme und Benachteiligte dabei unterstützt, ihre Rechte wahrzunehmen. Sie kann dazu beitragen, den Druck von unten auf die Regierungen aufzubauen, indem sie an der Basis arbeitet, mit den ärmsten Bevölkerungsgruppen, lokalen Behörden, zivilgesellschaftlichen Organisationen. Dass die Arbeit der Deza seit langem international anerkannt wird, häng auch mit damit zusammen, dass sie basisorientiert ist.
Wo die menschenrechtliche Lage prekär ist, kann die EZA auf die Zusammenarbeit mit der Zentralregierung verzichten und sie dezentral (in Gemeinden oder Regionen) leisten, wo die Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten der Be¬völkerung grösser sind. Auch das tut die Deza. In Niger suspendierte sie 1999 nach einem Militärputsch ihr Programm mit der Regierung, ar-beitete aber weiter mit regierungsunabhängigen Akteuren zusammen, um die Bevölkerung nicht im Stich zu lassen, wie sie es heute auch im Tschad macht (s. 2.). In Nepal blieb sie auch in den schlimmen Phasen des Konflikts im Land, was der Schweiz später ermöglichte, eine wichtige Rolle im Friedensprozess zu übernehmen. 
Würde die Schweiz als Vorbedingung für EZA verlangen, dass die Menschenrechte einiger-massen eingehalten werden, müsste sie sich konsequenterweise auf westliche Länder be-schränken. Wer diese Bedingung erfüllt, braucht keine EZA, ausser vielleicht die USA, wo es um die Umsetzung der sozialen Menschenrechte nicht gut steht.
Artikel 54 der Bundesverfassung hält fest, dass der Bund zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie beiträgt. Dieselben Ziele verfolgt auch die Deza. Die Schweiz kann nicht als Bedingung voraussetzen, was sie über  EZA mit aufbauen will. Damit würde sie die langwierige Aufbauarbeit anderen überlassen. International würde dieses Vor-gehen auf Kritik stossen. Aber auch im Inland würde diese Haltung hinterfragt: Die Solidari¬tät mit Armen und Notleidenden ist in der Bevölkerung nach wie vor gut verankert, und es fehlt nicht am Bewusstsein, dass EZA auch unter politischen widrigen Umständen möglich sein muss.

Menschenrechte und Schwerpunktländer der Schweizer EZA

 Die Tabelle im Anhang zeigt, dass die EZA-Schwerpunktländer von Deza und Seco keine Musterschüler sind, wenn es um Menschenrechte und Demokratie geht – aber auch keine verbrecherischen Staaten. Für die Tabelle wurden drei international anerkannten Indices für die Lage von Menschenrechten und Demokratie verwendet. Diese Indices verwenden unter-schiedliche Datensätze, was die Unterschiede in der Bewertung der einzelnen Länder er¬klärt. Sie sind daher nicht als absoluten Grössen zu verstehen, sondern als indikative Wer¬tungen. Als Vergleich beigezogen wurden die Mitglied-Staaten der Schweizer Stimmrechts¬gruppe bei der Weltbank und beim Internationalen Währungsfonds (mit Ausnahme des EU-Mitglieds Polen), die BRIC-Länder, die im Zentrum der Schweizer Beziehungen ausserhalb Europas und der USA stehen, sowie die wichtigsten Zielländer der Schweizer Waffenaus¬fuhren ausserhalb der OECD. 
Unter den 18 Schwerpunktländern der EZA von Deza und Seco gibt es aus menschenrecht-licher und demokratischer Sicht drei heikle Fälle: Ägypten, Vietnam und Tschad. In Ägypten und Vietnam hat die Schweiz starke Wirtschaftsinteressen. Ägypten hat sich für den Ab-schluss des Freihandelsvertrages eine Weiterführung der Seco-Hilfe ausbedungen. Vietnam hat im Vergleich zu anderen Entwicklungsländern einen leistungsfähigeren Staat, der eine erfolgreiche Wirtschaftsentwicklungsstrategie umsetzt und bei der Armutsbekämpfung gros-se Fortschritte erzielt. Tschad ist ein fragiler Staat und nicht zuletzt deswegen eines der ärmsten Länder der Welt. Hier hat die Deza die frühere Zusammenarbeit mit der Zentralre-gierung durch die Zusammenarbeit mit ländlichen Gemeinschaften und bäuerlichen Fami-lienbetrieben abgelöst; auch in Bildungs- und Gesundheitsfragen arbeitet sie auf lokaler Ebene mit Gemeinden zusammen. Ein Rückzug aus Tschad würde nicht die Regierung, sondern die armen Bevölkerungsgruppen treffen.
Das gilt auch für den Grenzfall Bangladesh, das gegenüber den übrigen Schwerpunktlän¬dern deutlich abfällt, aber immer noch besser dasteht als die BWI-Gruppenmitglieder Aserbeidschan, Usbekistan und Turkmenistan, besser als Russland und China, die zu den Schwerpunktländern der Schweiz Aussenpolitik gehören, und besser als Pakistan und Saudi-Arabien, jene Länder ausserhalb der OECD, denen die Schweiz in den letzten Jahren am meisten Waffen geliefert hat.
In solchen Fällen kann de Schweiz kann diplomatischen Druck ausüben, etwa über Men-schenrechtsdialoge. Aber sie muss gleichzeitig ihre EZA an der Basis weiter führen, um einerseits konkrete Verbesserungen zu erreichen und anderseits den Druck von unten auf-zubauen – nur dieser kann zu einer nachhaltigen Verbesserung der menschenrechtlichen Situation führen. 

Selektiver Einsatz von politischen Konditionalitäten

Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts wurde immer wieder gefordert, die EZA an politi-sche Bedingungen zu knüpfen (Menschenrechte, demokratische Reformen, Ächtung von Despoten,  Verringerung der Rüstungsausgaben, etc.). 1999 erklärte der Bundesrat eine Konditionalitätsklausel in sämtlichen Abkommen mit Drittstaaten für obligatorisch. Sie bestand aus zwei Teilen: Die allgemeine Klausel über den Respekt demokratischer Prin¬zipien und die „Guillotine-Klausel“, welche die sofortige Aufkündigung eines Vertrages im Falle einer Verletzung durch den Drittstaat vorsah. 2003 entschied der Bundesrat, die Guillotine-Klausel aufzuheben. Warum?
Die Schweiz hängt stark von ihren Aussenbeziehungen ab und ist auf gute Beziehungen mit möglichst vielen Ländern angewiesen, weil sie keinem Staatenverbund angehört. Deshalb versucht sie ihre Interessen mit bilateralen Verträgen abzusichern. In den Verhandlungen weigerten sich einflussreichere Länder, einen Vertrag mit der Konditionalitätsklausel – und insbesondere der „Guillotine-Klausel“ – zu unterzeichnen. Die Schweiz verzichtete darauf, weil der Vertragsabschluss für sie Priorität hatte. Bei schwächeren Ländern, in denen sie zum Beispiel EZA leistete und die sich nicht heftig gegen die Klausel wehrten, bestand sie hingegen darauf. Diese Ungleichbehandlung hatte negative Folgen für die Glaubwürdigkeit der ihrer Aussenpolitik. 

Schlussfolgerungen

Eine Verknüpfung der Schweizer EZA mit der Einhaltung von Menschenrechten, wie sie die Parlamentarische Initiative fordert, würde die menschenrechtliche Lage in Entwicklungslän-dern nicht verbessern. Die EZA-Budgets in den einzelnen Ländern sind im internationalen Vergleich tief; die Schweiz würde auf die Regierung eines Landes keinen Eindruck machen, aber die ärmsten Bevölkerungsschichten im Stich lassen. International würde sie sich un-glaubwürdig machen, weil sie die menschenrechtliche Aufbauarbeit anderen Geberländern überliesse und in der Praxis gezwungen wäre, starke und schwache Staaten unterschiedlich zu behandeln. 

Michèle Laubscher, Alliance Sud, 21. 1.2010

Download Tabelle Indicies für Menschenrechte und Demokratie

Die Aussenpolitische Kommission des Nationalrates lehnte die Parlamentarische Initiative Ende Januar mit grosser Mehrheit ab.