Revision der OECD-Guidelines für Multis

Im August 2001 walzen Bulldozer das Dorf Tabaco im Nordosten Kolumbiens platt, die EinwohnerInnen werden vertrieben. Hinter der illegalen Aktion steckt El Cerrejón, die grösste offene Kohlenmine der Welt. Sie ist zu je einem Drittel im Besitz von BHP Billiton (Australien), Anglo American (Grossbritannien) und Xstrata (Schweiz).
Im Oktober 2007 reicht die Arbeitsgruppe Schweiz-Kolumbien (ASK) wegen der Vertreibungsaktion gegen Xstrata eine Beschwerde bei der Schweizer Kontaktstelle ein, welche für die OECD-Richtlinien zuständig ist. Parallel wird in Australien gegen BHP Billiton geklagt. Ziel ist es, einen ausgewogenen, transparenten Verhandlungsrahmen für die betroffene indigene Gemeinschaft (Afro-Kolumbianer) zu schaffen und eine Lösung zu finden, die ihr würdige Lebensbedingungen ermöglicht.

Flickwerk statt dauerhafte Verbesserungen

Die Federführung übernimmt die australische Kontaktstelle. Die Prozedur dauert bis im Juni 2009, ist kompliziert und für die vertriebene Dorfgemeinschaft frustrierend. Zwar erzeugen die Klagen internationalen Druck und zwingen El Cerrejón, einer unabhängigen Überprüfung ihrer Sozialpolitik zuzustimmen und mit den Vertriebenen ein Abkommen aushandeln. Die Umsetzung des Abkommens aber bleibt mangelhaft. Die Lage der Vertriebenen verbessert sich kaum, sie werden nur unzureichend entschädigt. Der Wiederaufbau des Dorfs an anderer Stelle lässt noch immer auf sich warten. Zudem sind vier weitere Gemeinschaften durch El Cerrejón bedroht.

Die Klage gegen Xstrata war nicht die erste, die in Bern eingereicht wurde. Seit 1991 gingen bei der schweizerischen Kontaktstelle zwölf Beschwerden ein, bei acht übernahmen die Schweizer den Lead. Die bisher letzte, noch hängige, richtet sich gegen den Unterwäschehersteller Triumph wegen Massenentlassungen in Thailand und den Philippinen. Die meisten anderen betreffen Gewerkschaftskonflikte in Nestlé-Niederlassungen. Der Fall El Cerrejón/Xstrata ist insofern speziell, als er indigene Gemeinschaften betrifft, die nicht auf die Unterstützung einer internationalen Gewerkschaft zählen können. Er zeigt um so exemplarischer die Mängel der OECD-Richtlinien, die auch vom NGO-Netzwerk OECD Watch und vom Uno-Sonderbeauftragte für Unternehmen und Menschenrechte, John Ruggie, hervorgestrichen werden.

Wirtschaftsfreundlich und intransparent

Eine erste Schwäche ist, dass die nationalen Kontaktstellen oft nicht unabhängig sind. In der Schweiz ist sie beim Büro für Investitionsförderung (Staatssekretariat für Wirtschaft Seco) angesiedelt und gegenüber dem Parlament nicht rechenschaftspflichtig. Interessenskonflikte sind damit vorprogrammiert, wie El Cerrjón zeigt. „Der Fall wurde abgeschlossen, ohne dass die Seco-Stelle irgendwelchen Druck auf die Firma ausgeübt hätte“, sagt Beschwerdeführer Stephan Suhner von der ASK. „Die Kontaktstellen der Schweiz und Australiens haben primär den spärlichen Informationen der Unternehmen geglaubt, obwohl diese wenig kooperativ waren. Die detaillierten Berichte der betroffenen Gemeinschaften nahmen sie kaum zur Kenntnis“.

Ein zweites Problem: Die Prozeduren sind intransparent und langwierig. Erst recht, wenn wie bei El Cerrejón mehrere Länder involviert sind. Schliesslich beschränken sich die Kontaktstellen oft darauf, den Dialog zu fördern und verfassen wenig aussagekräftige Schlussberichte. Sie berufen sich dabei auf den freiwilligen Charakter der Richtlinien. Im Fall El Cerrejón habe sich die Seco-Stelle sehr passiv verhalten und geweigert, Betroffene anzuhören oder Xstrata aufzufordern, zu Lösungsvorschlägen Stellung zu nehmen, kritisiert ASK-Mann Suhner. „Weil es angeblich nicht über genügend Ressourcen verfüge, lehnte das Seco alle Vorschläge der Kläger wie zusätzliche Treffen mit der Firma, Untersuchungen vor Ort oder ein Schiedsverfahren ab“. Auch habe man nichts vorgekehrt, um die Umsetzung des Abkommens zwischen Mine und Dorfgemeinschaft zu überprüfen.

Holland und Grossbritannien als Vorreiter

Die Mängel sind nicht nur den Schwächen der Richtlinien zu verdanken, sondern auch dem fehlenden politischen Willen. Einige Länder gehen durchaus engagierter vor und organisieren sich besser. So beziehen elf der 42 Unterzeichnerstaaten bei ihren Kontaktstellen zwei oder mehrere Regierungsstellen ein. Zwölf Länder haben weitere Stakeholders wie Wirtschaftsverbände und NGOs eingebunden.

Das NGO-Netzwerk OECD Watch stellte vor drei Jahren das Modell einer unabhängigen Kontaktstelle vor, welches mehrere Akteure einbezieht. Grossbritannien und Holland liessen sich inspirieren. Die britische Stelle wurde grundlegend reformiert und wird heute von zwei Ämtern geführt (Entwicklungszusammenarbeit und Unternehmensförderung). Sie ist einer Steuerungsgruppe rechenschaftspflichtig, in der VertreterInnen des Parlaments, der Gewerkschaften und von NGOs sitzen. Sie publiziert ähnlich wie Gerichte detaillierte Schlussberichte, die Verstösse gegen die Leitlinien benennen. Holland hat ein Pilotprojekt einer Kontaktstelle gestartet, die hauptsächlich aus unabhängigen ExpertInnen besteht und auch vor Ort Untersuchungen durchführt.

Schweiz ein Hort von Multis

Diese Initiativen sind vielleicht nicht perfekt. Aber sie zeigen einen Weg, wie die unbefriedigende Situation verbessert werden kann. Die Schweiz täte gut daran, sich ein Beispiel zu nehmen. Als Heimatstaat von überdurchschnittlich vielen Multis ist sie speziell gefordert: Die schweizerischen Direktinvestitionen im Ausland betrugen Ende 2009 immerhin 732 Milliarden Dollars . Pro Kopf gerechnet steht die Schweiz damit nach Hongkong an zweiter Stelle.

Mit der Revision der OECD-Leitlinien bietet sich dem Bundesrat Gelegenheit, die Kontaktstelle zu verbessern. Sie sollte künftig von einer interdepartementalen Stelle geleitet werden, die nicht nur das Seco, sondern auch die Politische Abteilung IV (Menschenrechte) des Aussendepartements und die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) beteiligt und auch Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften und NGOs einbezogen sind. Sie sollte gegenüber dem Parlament rechenschaftspflichtig sein und über genügend Ressourcen verfügen, um vor Ort sondieren, Vermittlungsdienste anbieten und die Umsetzung von Vereinbarungen überwachen zu können. Schliesslich sollte sie bei allen Klagen einen substantiellen Schlussbericht erstellen, der klare Empfehlungen enthält und allfällige Verstösse gegen die Leitlinien benennt.

Vier Reformvorschläge

Die OECD-Leitlinien für multinationale Konzerne sind allgemein und lückenhaft formuliert. Die im Juni angelaufene Revision bietet Gelegenheit, sie zu verbessern und sozial und ökologisch relevante Aktivitäten von Multis besser zu regeln.
Nach Ansicht von Alliance Sud sollte sich der Bundesrat insbesondere für vier Reformen einsetzen:
•    Es braucht ein spezielles Kapitel zu den Menschenrechten, das den vom Uno-Sonderbeauftragten für Menschenrechte John Ruggie geprägten Begriff der Sorgfaltspflicht (due diligence) aufnimmt. Dieser verpflichtet Firmen, mögliche negative Folgen ihrer Tätigkeit auf die Menschenrechte zu prüfen, ihnen vorzubeugen und beziehungsweise zu korrigieren.
•    Der Geltungsbereich der Leitlinien sollte auf Zulieferer und Unterakkordanten ausgedehnt werden.
•    Die Transparenz im Rechnungswesen muss verstärkt, Steuermanipulationen vorgebeugt werden. Dazu sind Multis auf eine Rechnungslegung nach Ländern (Country-by-Country Reporting) zu verpflichten.
•    Die Prozeduren im Falle von Klagen sind so zu gestalten, dass sich die Betroffenen besser einbringen können und ein ausgewogenes, transparentes Verfahren garantiert ist.

Michel Egger, Alliance Sud

Link OECD-Watch