Zwanzig Jahre Schuldenerlasse
2011 wird das schweizerische Entschuldungsprogramm 20 Jahre alt. Es hat einiges erreicht und diente internationalen Schuldenerlassen als Vorbild. Dennoch ist die Verschuldung armer Länder noch immer ein Thema. Statt sich bloss auf Altlasten und Symptome zu konzentrieren, wäre eine zukunftsgerichtete Lösung nötig.
Fehlen Ersparnisse im Inland, so muss ein armes Land seine „nachholende Entwicklung“ mit Auslandkapital finanzieren. Dies aber nur vorübergehend, denn mit der Industrialisierung wird das Land bald genügend Devisen erwirtschaften und vom Importeur zum Exporteur von Kapital. Dieses einfache Rezept, bekannt unter dem Begriff ‚Growth-cum-debt‘ (Wachstum dank Verschuldung), wurde nach dem 2. Weltkrieg geschrieben. Noch heute wird es propagiert, nur die Zutaten haben leicht geändert. Und dies, obwohl einige asiatische Länder vormachten, wie sich mit einer klugen Finanzmarktstrategie durchaus Inlandersparnisse für Entwicklung mobilisieren liessen.
Sackgasse Strukturanpassungspolitik
Die erste Schuldenkrise der Nachkriegszeit brach im August 1982 in lateinamerikanischen Schwellenländern aus. Das Gespenst eines Zusammenbruchs der globalen Kapitalmärkte ging um. Die Schuldenkrise der ärmsten Länder hingegen kennt kein global wahrgenommenes Datum, zu unbedeutend waren diese Märkte. Zudem wurden Währungsfonds (IWF) und Weltbank rasch aktiv, um eine Ausweitung zu verhindern. Als Alternative zum ‚Growth-cum-debt‘ verordneten sie den armen Ländern eine rigorose Austeritätspolitik. Damit wollten sie sicherstellen, dass diese ihren Schuldendienst weiterhin leisten können, und ihr Wachstum statt auf Pump mit „Strukturanpassungen“ (z.B. Privatisierungen) fördern.
Die bittere Medizin wirkte nicht. Das bisschen Wachstum wurde durch Sozialabbau und noch mehr Armut erkauft, das Verschuldungsproblem nicht entschärft. An die Stelle privater Verpflichtungen traten die Kredite von Weltbank und IWF. In immer mehr Ländern des Südens überstieg der Schuldendienst die Ausgaben für Bildung und Gesundheit.
Pionierrolle der Schweiz
Die Schweiz gehörte zu den ersten Gläubigerländern, die handelten. Nach einer zweijährigen Kampagne der Hilfswerke gab das Parlament 1991 grünes Licht zu deren zentraler Forderung: Sie stellte im Rahmen der 700-Jahrfeier 500 Millionen Franken für Entschuldung bereit. Die im Süden frei werdenden Mittel sollten direkt in die Armutsbekämpfung fliessen. Gleichzeitig erhoffte man sich eine Signalwirkung auf andere Gläubiger: Man wollte mehr als den Tropfen auf den heissen Stein.
Dies geschah: Unter Leitung der Weltbank starteten Gläubigerländer Mitte der 1990er-Jahre eine internationale Erlassinitiative (Heavely Indebted Poor Country Initiative HIPC), welche die Schuldenberge vieler armer Länder reduzierte und die frei werdenden Mittel in die soziale Entwicklung leitete. Allerdings wurde eine zweite Initiative (Multilateral Debt Relief Initiative MDRI) nötig, um auch das Problem der Schulden gegenüber IWF und Weltbank zu entschärfen. So konnten für 32 der ärmsten Länder die Altlasten (ohne Neuverschuldungen) bis zu 90 Prozent gesenkt werden.
Vordergründig waren die Initiativen ein Erfolg: Quantitativ, weil der Schuldenberg abgebaut, und qualitativ, weil die soziale Entwicklung gefördert wurde. Trotzdem bleibt bis heute eine Frage aktuell: Wie gross darf der verbleibende Schuldenberg sein, damit er Entwicklung nicht behindert?
Was sind tragfähige Schulden?
Darüber wird seit Ende der 1990er-Jahre gestritten. Die Weltbank, die in Sachen Entschuldung traditionell das Monopol beansprucht, schlug als Grenze für den Schuldendienst 150 Prozent der erwarteten Exporteinnahmen und für den Schuldenstock 250 Prozent der Staatseinnahmen vor. Diese Formeln mussten bald an länderspezifische Bedingungen angepasst werden, zu unterschiedlich erwiesen sich die Überschuldungsrisiken und die Wirtschaftskraft der betroffenen Länder. Nichtregierungsorganisationen schlugen einen anderen Nenner vor: Schulden sollten dann als tragbar gelten, wenn sie die Finanzierung der Uno-Millenniumsziele (MDGs) nicht behindern. Massgebend sollten also die gesellschaftlich notwendige Staatsausgaben sein, nicht nur die Einnahmen.
Das Konzept der Schuldentragfähigkeit dient zur Bestimmung eines Schuldenerlasses. Nimmt man es ernst, müsste es aber auch für Neuverschuldungen gelten. In der Realität hiesse dies, dass ein Land nach einem Schuldenerlass kaum mehr neue Kredite aufnehmen dürfte. Auch dann nicht, wenn die Staatseinnahmen in Folge globaler Wirtschaftskrisen rapide abnehmen. Kein Land, ob industrialisiert oder arm, verzichtet allerdings in einer solchen Situation auf zusätzliche Kredite zur Ankurbelung der Wirtschaft. In der Tat belegen neuste Zahlen, dass die Schuldenspiralen wieder munter drehen: 2009 befanden sich laut Unctad 49 arme Länder wieder in einer kritischen Situtation.
Insolvenzverfahren gewinnt an Boden
Fazit: Allein technisch und im Nachhinein lässt sich das Schuldenproblem des Südens nicht lösen. Die globalen Entschuldungsinitiativen haben sich nur auf die Beseitigung von Altlasten und Symptomen konzentriert. Ohne zukunftsgerichtete politische Lösung kann das Drehen neuer Schuldenspiralen nicht unterbunden werden.
Ein vielversprechender Lösungsweg ist ein geregeltes, transparentes und faires Insolvenzverfahren für überschuldete Staaten, wie es NGOs seit Jahren fordern (siehe Kasten). Sie erhoffen sich jetzt Unterstützung von der EU, für die ein solches Verfahren kein Tabu mehr zu sein scheint, um eigenen Staatspleiten zu bewältigen.
Verbindliche Regeln im Umgang mit Staatsinsolvenzen, die auch die Rechte der Schuldner schützen, sollen klare Signale an die Gläubiger senden. Zum Beispiel, dass sie nicht mehr einfach Gewinne einstecken und Verluste über Entwicklungsgelder decken können. Staatskredite sind als illegitim zu deklarieren, wenn sie bloss der Finanzierung privaten, nicht öffentlicher Interessen dienten. Ein transparentes und faires Insolvenzverfahren könnte auch das einträgliche Geschäft der “Geierfonds“ unterbinden. Diese kaufen unbediente Staatsschulden fast zum Nulltarif auf und prozessieren so lange gegen den Schuldnerstaat, bis ein erklecklicher Gewinn herausschaut.
Ein Insolvenzverfahren nimmt aber auch die Schuldnerregierungen in die Pflicht. Nicht jedes Ministerium soll für seine Prestigeprojekte eine externe Finanzierung suchen können. Die Berufung auf die staatliche Souveränität rechtfertigt nicht, hinter verschossenen Türen Schuldenberge aufzutürmen. Kredite müssen den Entwicklungsprioritäten eines Landes dienen und sollten öffentlich diskutiert werden. Das setzt eine informierte Zivilgesellschaft voraus bzw. eine Budgetpolitik, die nicht nur die Ausgaben, sondern auch die Herkunft der Einnahmen offenlegt. Nur ein transparentes und demokratisches Schuldenmanagement ist auch ein effektives.
Kontakt: Bruno Stöckli, Alliance Sud
Dieser Beitrag erschien in GLOBAL+ Nr. 41, Frühling 2011
