Steuerflucht und Steuerhinterziehung: Eine Auslegeordnung

Die Globalisierung als Rahmen

Wenn wir von Steuerflucht und internationalem Steuerwettbewerb sprechen, ist es wichtig, den Rahmen zu sehen, in welchem diese stattfinden. In den 90er Jahren setzten westliche Regierungen weltweit eine Politik der "geordneten Deregulierung" der internationalen Waren-. Dienstleistungs- und Kapitalmärkte durch. Sie manifestiert sich vor allem

• in der Deregulierung der Kapitalmärkte und der Aufhebung der letzten Kapitalverkehrskontrollen in Industrie- und Entwicklungsländern

• in der permanenten Handelsliberalisierung und rechtlichen Homogenisierung der nationalen Märkte im Rahmen der Welthandelsorganisation WTO.
  

Das gesamte Paket, die Kapitalmarktderegulierung und die Handelsliberalisierung, wurden in den IWF/Weltbank-gelenkten Entwicklungsländern, darunter allen ärmsten Ländern, via die "marktwirtschaftliche Strukturanpassung" durchgesetzt.

Das systemisch schwächste Glied in dieser "neuen Weltwirtschaftsordnung" sind die deregulierten Finanzmärkte. In den letzten zehn Jahren bzw. 120 Monaten herrschten es während 40 Monaten in einzelnen wichtigen Ländern oder in ganzen Ländergruppen Finanzkrisen.

Die deregulierten Finanzmärkte werden durch ihre Schöpfer heiss geliebt, aber auch gefürchtet. Als "golden straightjacket", als goldene Zwangsjacke engen sie den politischen Spielraum der Nationalstaaten ein. Die Propagandisten der deregulierten Finanzmärkte sprechen davon, dass die Kapitalmärkte täglich über die Bonität der einzelnen Regierungen "abstimmen" und das Kapital sofort woanders hinfliesst, wenn die Regierungen eine "falsche" Politik verfolgen, zum Beispiel zu viele Sozialausgaben tätigen. Die Propagandisten fürchten die deregulierten Finanzmärkte aber auch, weil sie inhärent instabil und krisenanfällig sind.
In diesem – technisch erleichterten – Umfeld wickeln sich heute Steuerwettbewerb, Steuerhinterziehung und illegale Operationen wie Geldwäscherei usw. ab.

 Steuerwettbewerb und "footloose capital"

Vielfach herrscht die Ansicht vor, dass die Regierungen in Folge des internationalen Standortwettbewerbs die Steuerquoten ständig senken, um Firmen und Steuersubstrat anzuziehen, und dass die Steuerlast und der Spielraum des Staates, seine öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen, stetig abnehmen. Es ist deshalb nützlich darauf hinzuweisen, dass in den vergangenen hundert Jahren die Steuerlast und die Staatsquote in allen westlichen Ländern stetig gewachsen sind. Man kann heute sagen: je reicher ein Land ist, desto grösser ist seine Steuerlast und desto höher seine Staatsquote. Allerdings gibt es eine Gegentendenz: Seit 25 Jahren führen konservative Ökonomen und wirtschaftliche Eliten einen Feldzug gegen die "leistungs- und wachstumshemmende" Steuerlast.

Im "Standortwettbewerb" der Nationen spielt der Steuerwettbewerb tatsächlich eine wichtige Rolle. Auch in der Schweiz werden die politisch heiss umkämpften Steuersenkungen u.a. mit Standortfaktoren ("Das dient uns im Wettbewerb zwischen den Nationen") begründet.

Umlagerung der Steuerlast

Wie wirkt sich der Steuerwettbewerb aus? International werden zwei mögliche Szenarien diskutiert:

• Das "Race to the Bottom"-Szenario, wonach der Steuerwettbewerb dazu führt, dass die Steuern ständig gesenkt werden, tendenziell bis auf Null.

• Das Umlagerungs-Szenario, wonach die Steuerlast nicht abnimmt, sondern umgelagert wird.
  

Zur Hauptsache spielt sich heute dieses zweite Szenario ab. Die Steuerlast verschiebt sich von mobilen Wirtschaftssubjekten auf weniger mobile: von mobilen Managern mit guter Ausbildung, vielen Sprachkenntnissen, dichten internationalen Kontakten zu wenig mobilen, schlecht qualifizierten Menschen, die die Grenzen kaum überschreiten bzw. nicht überschreiten dürfen. Die Steuerlast verschiebt sich aber auch von Einkommens- auf Konsumsteuern, von Firmen- auf Personensteuern, von Grosskonzernen mit weltweiter Präsenz auf kleine und mittlere Unternehmen, die für den Binnenmarkt produzieren . Das sind Tatsachen, die auch der Internationale Währungsfonds untersucht bzw. feststellt.

Der internationale Steuerwettbewerb zwang alle Staaten, ihre Gewinnsteuersätze auf Unternehmen massiv zurückzunehmen; Unternehmungen sind heute mobil, Kapital ist mobil. Die Angelsachsen sprechen von "footloose capital", von Kapital ohne "Heimatbindung". Einige Zahlen illustrieren das:

• In der OECD sind die Gewinnsteuersätze von durchschnittlich 44 Prozent (1988) auf 36 Prozent (1997) gesunken; heute dürften sie noch tiefer liegen.

• Die Gewinnsteuersätze in Entwicklungsländern lagen schon immer unter jenen der OECD-Staaten und sind weiter gesunken, nämlich von 30 bis 35 Prozent 1990 (das heutige OECD-Niveau) auf unter 20 Prozent im Jahr 2000.

• Die Gewinnsteuern von US-Konzernen in Entwicklungsländern schrumpften von durchschnittlich 54 Prozent (1983) auf 28 Prozent (1996).
  

Steueroptimierung, Steuerhinterziehung und Steueroasen

In den politischen Attacken gegen die Steuerlast in den westlichen Staaten und allgemein in allen Ländern wurde und wird immer wieder argumentiert, man könne die Steuern auch deshalb nicht immer weiter hinaufschrauben, weil es einen immer grösseren "Steuerwiderstand" gebe. Dieser "Steuerwiderstand" hat eine ganze Industrie von Steueroptimierern erzeugt, welche Firmen und reichen Einzelpersonen unter Ausnutzung der deregulierten Finanzmärkte immer bessere Instrumente der Steuervermeidung anbieten. Steueroasen und Offshore-Zentren spielen darin eine zentrale Rolle.

Diese Steueroptimierung bis an den Rand des Legalen hat offensichtlich in den 90er Jahren stark zugenommen. Es scheint, dass in Nordamerika und Europa respektable Konzerne dazu übergegangen sind, alle – auch illegale – Möglichkeiten der Steueroptimierung auszunützen. Diese Möglichkeiten haben dank der internationalen Verschachtelung dieser Konzerne heute gewaltig zugenommen. Die "International Herald Tribune" berichtete im Februar, dass selbst die "New York State Bar Association", der die führenden Steueranwälte New Yorks angehören, den Trend etwas krass fand und besorgt äusserte, Eingriffe in die Steueroasen seien notwendig, um die Abwanderung des Steuersubstrats und die Steuerflucht der grossen Konzerne zu unterbinden. Steueroasen erfreuen sich grosser Beliebtheit bei allen multinationalen Firmen. US-amerikanische Multis haben 26 Prozent ihrer Aktiven in Steueroasen domiziliert und weisen dort 31 Prozent ihrer Gewinne aus.

Die Vermögenswerte, die in Steueroasen lagern, können nur geschätzt werden. Man nimmt an, dass 6 bis 7 Billionen US-Dollars in Steueroasen parkiert sind (7 Billionen Dollar sind 12'250'000'000'000 Schweizer Franken). Drei bis vier Billionen davon gehören wohlhabenden Einzelpersonen. Alle Offshore-Guthaben zusammen entsprechen etwa einem Drittel des weltweiten Bruttoinlandprodukts. Die über 100 Steueroasen umfassen aber nur 1,2 Prozent der Weltbevölkerung und 3 Prozent des weltweiten Bruttoinlandprodukts.

Steuerwettbewerb und Entwicklungsländer

Was bedeutet das nun konkret für die Entwicklungsländer? Das britische Hilfswerk Oxfam hat im vergangenen Jahr eine Studie herausgegeben. Sie schätzt, dass den Entwicklungsländen aufgrund des Steuerwettbewerbs, der Steueroptimierung und der Dienstleistungen der Offshore-Zentren jährlich 50 Milliarden Dollar an Steuereinnahmen verloren gehen. Das entspricht der gesamten Entwicklungshilfe aller OECD-Länder.

Oxfam kommt wie folgt auf diese Zahlen:

• Für 1998 schätzte die Uno-Handelsorganisation UNCTAD die gesamten Auslandinvestitionen in Entwicklungsländern auf 1’219 Milliarden Dollar. Die Weltbank schätzt den "Return on Investment" auf 16 bis 18 Prozent (für Afrika beträchtlich höher). Oxfam korrigiert diesen Satz auf 20 Prozent, um die Verluste durch Tranfer-Pricing einzubeziehen und die Gewinnverschiebungen in Steueroasen auszugleichen – in absoluten Zahlen also rund 244 Milliarden Dollar. Beim durchschnittlichen OECD-Gewinnsteuersatz (36%) müssten die Entwicklungsländer jährlich rund 85 Milliarden an Steuern aus diesen Auslandinvestitionen einnehmen. In Tat und Wahrheit sind es aber nur 50 Milliarden. Unter dem Strich fehlen 35 Milliarden Dollar.
• Für 1990 wurde das private Fluchtkapital aus Entwicklungsländern auf 700 Milliarden Dollar geschätzt. Bei einem mittleren "Return on Capital" von 10 Prozent und einer Zinssteuer von 22 Prozent ergäbe dies jährliche Einnahmen von 15,4 Milliarden Dollar, die wegfallen.
  

Natürlich ist diese Schätzung nicht unumstritten. Was aber niemand bestreitet ist, dass diese Einnahmenverluste existieren; nur in der Berechnungsart kann man sich auf einige Milliarden mehr oder weniger nicht einigen. Der Steuerwettbewerb hat für die Entwicklungsländer gravierende Folgen, weil die Firmen in armen Ländern oft die wichtigste – und auch die vernünftigste – Steuerbasis bilden.

Es ist in diesem Zusammenhang wichtig festzustellen, dass an der UNO-Konferenz "Financing for Developement" vom März 2002 alle westlichen Länder die Entwicklungsländer drängen werden, mehr Steuern im eigenen Land zu erheben und so die Eigenfinanzierung von sozialen und Bildungsaufgaben zu steigern. Der Westen fordert also die armen Länder auf, ihre Reichen und Unternehmen endlich richtig zu besteuern – gleichzeitig existiert eine ganze Maschinerie der Steuervermeidung und der legalen (und illegalen) Steuerflucht, die genau das Gegenteil bewirkt. Das wird an der Uno-Konferenz auch ein Thema sein, sofern die westlichen Länder, allen voran die USA, das Thema nicht blockieren.

Steueroasen, Korruption, Potentatengelder

Die Instrumente der Steueroptimierung sind auch die bevorzugten Werkzeuge für die Legalisierung von Staatsdiebstahl, Korruptionserlösen und kriminellen Geldern (Geldwäscherei). Eben weil auf der legalen Schiene viele illegalen Geschäfte mitfahren können, gerät jeder Offshore-Finanzplatz immer wieder in die Schlagzeilen.

Wichtig ist der Hinweis, dass die ganze Steueroptimierungspolitik und –praxis nicht in Offshore-Zentren, also fern von uns, oder nur in der Schweiz entstanden ist, sondern dass diese Politik und Praxis in allen onhore-Finanzzentren ihre stärkste politische Lobby hat. Jedes Land offeriert solche Dienstleistungen für seine reichen Bürger, seine Firmen und für das flüchtige Anlagekapital. Alle Offshore-Aktivitäten werden in der Regel durch onshore-Akteure kontrolliert und in Gang gesetzt. Unsere Regierungen, der IWF oder die Weltbank denunzieren immer wieder die blühende Korruption in Entwicklungsländern. Wenig Gewicht legten sie bisher aber auf die Frage, wohin diese Korruptionsgewinne fliessen und wer mit diesem Geld "arbeitet".

• Der "Econmist" schätzte 1999, dass afrikanische Führer 20 Milliarden Dollar allein auf Schweizer Konten lagerten. Vielleicht ist das eine angelsächsische Übertreibung, doch niemand bestreitet, dass immer wieder solche Gelder auf Schweizer Konten landen. Gleichzeitig wissen alle, dass die meisten afrikanischen Staatschefs und Minister legal nur wenige Tausend Dollar pro Jahr verdienen und davon keine Millionenvermögen scheffeln können.
• Die schweizerische Bankiervereinigung ist sich des Problem bewusst. An einer Pressekonferenz im vergangenen Jahr meinte ein Credit Suisse-Mann, man brauche und wolle diese Gelder von afrikanischen Staatschefs und Ministern nicht. Hingegen sei seine Bank gegen ein generelles Verbot von Geschäftskontakten mit "politically exposed persons" (PEPs) und gegen schwarze Listen unerwünschter Kunden. Tatsächlich wäre das eine Möglichkeit: Schweizer Banken würden unbesehen generell kein Geld von Staatschefs und Ministern aus Entwicklungsländern mehr annehmen. Oder sie führten schwarze Listen von Persönlichkeiten, bei denen schon aufgrund von Presseberichten klar ist, dass sie ihren Staat eher ausrauben als ihm dienen. Doch das wollen die Banken nicht: Der Präsident der Bankiervereinigung, Georg F. Krayer, meinte an der selben Pressekonferenz, PEPs anzunehmen oder abzulehnen, sei das ureigenste Geschäft jedes einzelnen Bankiers, da dürfe niemand dreinreden (NZZ, 22.8.2000). Diese Haltung führt dazu, dass neben dem, was vielleicht korrekt läuft, auch all das läuft, was nicht korrekt ist.
  

Soweit die kleine thematische Übersicht. Für das Verständnis der folgenden Referate mag zudem der Hinweis nützlich sein, dass auf internationaler Ebene seit einigen Jahren Bemühungen laufen gegen schädlichen Steuerwettbewerb, gegen Geldwäscherei und gegen die illegalen Geschäfte der Steueroasen. Diese Bemühungen finden statt innerhalb der OECD (gegen "harmful tax practices"), im Währungsfonds (seine Financial Action Taskforce hat sich vor allem dem Kampf gegen die Geldwäscherei verschrieben) und innerhalb der Europäischen Union (die die Steuerflucht verhindern und dazu die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Steuerbehörden fördern will). Alle diese Bemühungen setzen die Schweiz unter Druck. Sie hat sich in der OECD bei den Massnahmen gegen "harmful tax practices" in der Regel der Stimme enthalten. Mit der EU steht sie in schwierigen Verhandlungen darüber, ob sie in das EU-Regime eingebunden werden kann oder nicht (sie will nicht oder nur halbpatzig). Es läuft also etwas im internationalen Umfeld: Die Initiativen der OECD richten sich vor allem gegen diejenigen Steueroasen, die am wenigsten Protektion geniessen, während all diejenigen, die Grossbritannien, Frankreich oder den USA nahe stehen, milder behandelt werden.

Kontakt: Peter Niggli, Geschäftsleiter der Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke (Alliance Sud)