«Debatte über die Ungleichheit ist hochbrisant»

SDG; CDE; Sabin Bieri; Agenda 2030
Sabin Bieri forscht am Interdisziplinären Zentrum für Nachhaltige Entwicklung und Umwelt (CDE) der Universität Bern zu den Themen Ungleichheit, Armut und Nachhaltigkeit.
Artikel global
Die Agenda 2030 denkt die Welt ganzheitlich. Reiche und arme Länder tragen gleichermassen Verantwortung für die Zukunft der Welt und können anstehende Herausforderungen nur gemeinsam meistern. Interview mit CDE-Forscherin Sabin Bieri.

global: Inwiefern stehen die aktuellen sozialen Ungleichheitsverhältnisse einer nachhaltigen sozialen und ökologischen Entwicklung der Welt im Weg?

Sabin Bieri: Die Analyse der Ungleichheit nimmt die globalen Machtverhältnisse in den Blick, während Armutsbekämpfung auch möglich ist, ohne an diesen zu rütteln. Mit Machtverhältnissen meine ich die ganz konkreten politischen Gewichte. Die zunehmende Ungleichheit ist beunruhigend, weil sie sowohl Ursache als auch Folge davon ist, dass die politischen Verhältnisse von jenen bestimmt werden, die am oberen Ende der Reichtumsleiter sitzen. Wenn wir die Agenda 2030 vorwärtsbringen wollen, braucht es echte Teilhabe. Unter den gegebenen politischen Verhältnissen wird uns die Umsetzung der Agenda 2030 nicht gelingen.

Wie zeigt sich diese politische und wirtschaftliche Ungleichheit in den wichtigen multilateralen Institutionen?

Das ist eine schwierige Frage. Aus meiner Sicht bekämpft man Ungleichheit am effektivsten auf der nationalen Ebene. Das ist auch ein Problem, dass sich für die Umsetzung der Agenda 2030 stellt: Wir haben eine weltweite Agenda, die Messung ihrer Erfolge wird aber auf der Grundlage von Messwerten aus den Nationalstaaten basieren; in der Verantwortung stehen vor allem nationale Regierungen. Wenn man die nationalen Ungleichheitsverhältnisse genauer anschaut, wird deutlich, dass sich der Reichtum stark zu den Privaten verschoben hat. Und das gilt sowohl für die sogenannten Entwicklungsländer wie für die industrialisierten Staaten. Die Staaten haben immer weniger Geld, wodurch sie ihre Handlungsfähigkeit verlieren. Das steht in einem Widerspruch zum Konzept der Agenda 2030, die ja vor allem die Staaten und ihre Regierungen in die Pflicht nimmt. An dieser Entwicklung haben auch die multilateralen Institutionen wie die Weltbank, die Welthandelsorganisation (WTO) oder der Internationale Währungsfonds (IWF) in den letzten Jahrzehnten aktiv politisch mitgewirkt. Mittlerweile gibt es zwar bei der Weltbank und dem IWF ein rhetorisches Bekenntnis zur Bekämpfung der sozialen Ungleichheit. Wenn wir aber schauen, was etwa die Weltbank auf der praktischen Ebene macht, müssen wir feststellen, dass sie auf der rhetorischen Ebene hängen bleibt.

Konkreter, was macht die Weltbank falsch?

Sie sagt zwar, sie lege ihren Fokus jetzt auf die unteren vierzig Prozent der Weltbevölkerung und die Bekämpfung der Armut. Dafür hat sie ihre Statistiken von relativer auf absolute Armut umgestellt. Es fehlt aber immer noch der systemische Blick. Man müsste also die gesamte globale Wohlstandsverteilung anschauen. Es reicht nicht, die ärmsten zwanzig oder vierzig Prozent der Weltbevölkerung aus der Armut holen zu wollen, sondern man müsste sich fragen, wie man den Reichtum weltweit gerechter verteilen könnte. Es sind unbequeme Fragen wie etwa: Was ist für uns hier im Norden eigentlich an Reichtumskonzentration vertretbar?

Wenn wir vom Reichtum des Nordens sprechen, müssen wir uns aber auch bewusst sein, dass die relative Gleichheit in der Wohlstandsverteilung im Europa der Nachkriegszeit, also zwischen 1950 und den 1970er Jahren, eine historische und geographische Ausnahmephase darstellt. Vorher und nachher waren und sind sowohl in Europa wie in der übrigen Welt die Ungleichheiten immer viel ausgeprägter.

Welche Rolle spielt das globale Steuersystem bei der Umverteilung von Kapital vom Staat zu den Privaten?

Bei den Steuern ist der Fall klar: Man sieht in der jüngeren Geschichte eine klare Tendenz weg von progressiven Steuersystemen, die grosse Privatvermögen und Unternehmensgewinne stärker besteuerten, hin zu viel schwächer umverteilenden Modellen. Diese Entwicklung hat die Handlungsfähigkeit der Staaten stark eingeschränkt. Auch das sorgt für mehr Ungleichheit. Man unterscheidet in der Ungleichheits-Debatte zwischen Pre-Distribution und Re-Destribution, also von Verteilung und Um-Verteilung. Die Steuerfrage gehört unschwer erkennbar zur letzteren Kategorie. Es ist zweifellos eines der mächtigsten politischen Instrumente, um in Gesellschaften mehr Gleichheit herzustellen. Umgekehrt ist es sehr verletzlich, weil alle Umverteilungsinstrumente stets Gefahr laufen, durch politische Entscheidungen rückgängig gemacht zu werden. Instrumente der Verteilung, sogenannte Pre-Distributional-Measures sind aus meiner Sicht stärker. Man schaut also schon von Anfang an, dass geschaffener Reichtum möglichst fair verteilt wird und materielle Ungleichheiten gar nicht erst entstehen.

Woran denken Sie hier konkret?

Zum Beispiel an Mindestlöhne oder die Deckelung von hohen Löhnen. Auch breiter Zugang zu qualitativ hoher Bildung und die politische Förderung von Arbeitnehmervertretungen gehören dazu. Man sieht, dass solche Massnahmen beständiger sind als eben zum Beispiel steuerliche Massnahmen. Ein Beispiel dazu aus den USA: Die US-amerikanische Stadt Seattle kennt keine Gewinnsteuer für Unternehmen, sondern nur eine Besteuerung von Grundbesitz. Weil Seattle ein massives Problem mit Obdachlosen hat, für deren Betreuung die öffentlichen Gelder fehlen, sollte eine Unternehmenssteuer eingeführt werden. Mitverantwortlich für die Zunahme an Obdachlosen ist ein Wirtschaftsboom, der die Immobilienpreise in die Höhe getrieben hat. Gleichzeitig hat Amazon in Seattle seinen Hauptsitz und beschäftigt dort 15‘000 Leute, also das, was sich jeder Stadtpräsident wünscht. Aber viele Leute wurden aus den innerstädtischen Wohnvierteln vertrieben, weil sie die Mieten nicht mehr bezahlen können. Amazon stellte sich quer und drohte mit Abwanderung. Jetzt ist das Gesetz zwar durchgekommen, aber nur weil die Firmen viel niedriger besteuert werden als vorgesehen. Das ist ein aktuelles Beispiel dieser the winner takes it all-Mentalität, die sich seit den 1980er Jahren durchgesetzt hat. In der politischen Debatte zur Ungleichheit steckt sehr viel Brisanz. Das zeigte sich auch bei der Entwicklung der Agenda 2030, wo ja Ziel 10, also jenes zur Reduzierung der Ungleichheit, in den Verhandlungen bis ganz zum Schluss auf der Kippe stand. Währenddessen war Ziel 8 zum Wirtschaftswachstum, das Ziel 10 teilweise diametral gegenüber steht, eigentlich nie umstritten.

In Ihrer Forschung befassen sie sich mit Kommerzialisierungsprozessen in der Landwirtschaft in Bolivien, Laos, Ruanda und Nepal. Inwiefern ist die Kleinbäuerin in Bolivien von den globalen Machtverhältnissen betroffen?

Beim Begriff der «Kleinbäuerin» fängt es schon an: Es geht eben nicht nur um Kleinbäuerinnen, sondern stark auch um Landarbeiter. Erstere sind jene mit Bodenbesitz, letztere Menschen, die in der Landwirtschaft Lohnarbeit leisten. In Bolivien befassen wird uns mit dem Quinoa-Anbau. Quinoa ist seit einigen Jahren ein Trendprodukt, weil es in idealer Weise unseren gewandelten Ernährungsgewohnheiten entspricht. Bis vor etwa drei Jahren konnte man damit auf dem Weltmarkt phantastische Preise erzielen. Nun sind diese Preise zusammengefallen. Es wiederholt sich hier die alte Geschichte: In vielen Landwirtschaften von Entwicklungsländern konzentriert man sich auf ein Produkt für den Weltmarkt, wodurch die Abhängigkeit vom Handel mit einem bestimmten Produkt und den mit ihm erzielten Preisen stark zunimmt. Ist eine Landwirtschaft hingegen stärker auf Selbstversorgung ausgerichtet, ist die Versorgungslage für die einheimische Bevölkerung stabiler. Entsprechend sind Leute mit Landbesitz in diesen Prozessen, die wir hier anschauen, die Privilegierten. Am Verletzlichsten sind die Landarbeiter, die über keinen Boden verfügen.

Wie ist hier der Zusammenhang zur Frage der Ungleichheit herzustellen?

Die Frage der Ungleichheit konzentriert sich in all unseren Ländern ganz entschieden um jene des Landbesitzes. Wer Land besitzt, ist grundsätzlich überall in einer viel besseren Verhandlungsposition. Die Frage, welchen Zugang die Bevölkerung zu Land hat, wie Landbesitz verteilt wird, ist entscheidend. Wer ein bisschen Land hat, muss sich nicht zu einem Hungerlohn unter abscheulichen Bedingungen in einer Kaffeeplantage verdingen. Man hat die Wahl zwischen Selbstversorgung oder Lohnarbeit. In Laos auf dem Bolaven-Plateau, wo wir den Kaffeeabbau untersuchen, sehen wir, dass schon eine bis anderthalb Hektaren Land ausreichen, um ein Leben in Würde zu führen. Wer die Wahl hat, geht dann nicht in die Fabrik, sondern baut seinen eigenen Kaffee an und verkauft ihn zu besseren oder schlechteren Preisen an Zwischenhändler. Die Fabrikarbeiter hingegen arbeiten als Saisonniers in der Kaffeeverarbeitung, weil sie im Tiefland mit der Arbeit in den Reisfeldern nur knapp über die Runden kommen. Während der Erntezeit bilden sich dann jeweils temporäre Hüttensiedlungen um die Fabriken herum. Fabrikarbeiter handeln stets unter dem Druck der Not: Man geht in die Fabrik, weil gerade eine Beerdigung bezahlt werden muss, die Einschulung der Kinder bevor steht, oder weil man schlicht hungert. Eine echte Verbesserung der Lebensgrundlage gelingt in diesem Fall fast nur via Migration eines Familienmitglieds.

Die Agenda 2030 scheint den Geist der sozialen Marktwirtschaft zu atmen. Würden Sie aufgrund Ihrer Forschung in den angesprochenen Ländern sagen, dass dieses Modell in absehbarer Zeit funktionieren kann?

Das Modell der sozialen Marktwirtschaft ist extrem voraussetzungsreich. Es braucht vor allem funktionierende Institutionen und in ganz vielen Ländern gibt es diese nicht oder sie sind fragil. Meine ehrliche Antwort ist deshalb: Es wird schwierig. Die Phase der sozialen Marktwirtschaft, die eine relativ gute Verteilung des Reichtums gebracht hat, ist ja auch im Norden schon wieder vorbei. Gleichzeitig suggerieren wir in der Entwicklungszusammenarbeit immer noch, sie sei das aktuelle und anzustrebende Modell. Was es braucht, sind neue Modelle der Arbeit. Und diesbezüglich gibt es im Norden wie im Süden ein gravierendes Reflexionsmanko. Welche Formen von Arbeit wollen wir mit der Digitalisierung und der abnehmenden Arbeitsplatzsicherheit entwickeln? Wir reden hier auch von ganz unterschiedlichen individuellen ökonomischen Risiken: Wenn bei uns jemand eine Firma gründet, gibt es starke systemische Pfeiler, Versicherungen, das Privatrecht etc., die dafür sorgen, dass jemand nicht sein Leben aufs Spiel setzt, wenn er mit einer Firma scheitert. Wer sich im Süden selbstständig macht und etwa in Laos entscheidet, jetzt baue ich nur noch diese oder jene Kaffeesorte an, oder in Ruanda diese oder jene Süsskartoffeln, der riskiert buchstäblich Leib und Leben. Auch das ist eine Form der Ungleichheit zwischen Nord und Süd.

Die Soziologin Saskia Sassen spricht in diesen Zusammenhängen – und sie bezieht sich auf Entwicklungen in industrialisierten Gesellschaften – gar nicht mehr von Ungleichheit, sondern von Verdrängung. Wer aus dem System fällt, für den gibt es keine Strukturen mehr, die sie oder ihn auffangen oder stützen würden.

Das ist dann das pure Gegenteil von einem der Slogans der Agenda 2030, nämlich «leave no one behind»

Genau. Naomi Klein spricht im ökologischen Zusammenhang von sacrifice zones. Regionen – geographische, ökologische oder auch soziale Gebiete, die dem alles verschlingenden Finanzkapitalismus geopfert werden.

Was sollen wir tun?

Arbeit ist sehr wertvoll und einer der zentralen Mechanismen, mit dem wir für mehr Gleichheit sorgen können. Der Anthropologe James Ferguson plädiert in seinem Buch «Give a man a fish» dafür, nicht mehr in den herkömmlichen Kategorien des Arbeitsmarktes, der Arbeitsverhältnisse reguliert, zu denken, da dieser vielerorts im klassischen Sinn gar nicht (mehr) existiert oder nie existiert hat. Dort geht es auch wieder um Modelle des Grundeinkommens. Es ginge auch darum aufzuhören, Einkommen aus Arbeit zu versteuern und sich stattdessen im Steuersystem auf Kapital, Daten und Energie zu konzentrieren. Bei der Kapitalsteuer kommen wieder die multilateralen Institutionen ins Spiel, auch wenn wir mittlerweile eine 45jährige Geschichte des Scheiterns der politischen Anstrengung, eine Finanztransaktionssteuer wie die Tobin Tax einzuführen, hinter uns haben. Wenn wir Ungleichheit wirklich bekämpfen wollen, dann kommen wir nicht umhin, ernsthaft die systemischen Fragen zu stellen. Dafür braucht es aber natürlich den entsprechenden politischen Willen.