Die öffentliche Hand soll nachhaltig einkaufen!

Öffentliches Beschaffungswesen
Was Soldaten der Schweizer Armee als Unterwäsche unter dem Kampfanzug tragen, kommt aus Indien, Bulgarien und Ungarn. Bild: Kaserne Isone/TI
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Jährlich kaufen Bund, Kantone und Gemeinden Güter und Dienstleistungen für geschätzte 40 Milliarden Franken ein. Nach welchen Kriterien bestimmt das Beschaffungsrecht. Nun wird es totalrevidiert - die Chance, dieses Geld nachhaltiger einzusetzen.

Die rund 40 Mrd. CHF, welche die öffentliche Beschaffung in der Schweiz ausmachen, entsprechen laut Bundesamt für Umwelt (BAFU) 6 % des Bruttoinlandprodukts (BIP). Das ist ein für die Schweizer Volkswirtschaft bedeutendes Volumen. Im OECD-Durchschnitt liegt dieser Wert mit 12.1 % (2013) sogar noch markant höher.

Ein Käufer der Grösse der öffentlichen Hand hat die Pflicht eine Vorbildfunktion zu übernehmen. Als wichtiger Grosskonsument nimmt er Einfluss auf die Produktionsbedingungen von Unternehmen und somit auf die Umwelt und auf die Arbeitsbedingungen vieler Menschen. Die öffentliche Hand legt im Beschaffungsrecht fest, nach welchen Kriterien sie konsumiert. Dies soll in Übereinstimmung mit den  politischen Zielen der Nachhaltigkeit  geschehen.  Die von der Schweiz unterschriebene Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der UNO enthält unter dem Ziel zu nachhaltiger Produktion und nachhaltigen Konsum ein explizites Unterziel (12.7) zur Beschaffung. Dieses besagt: «In der öffentlichen Beschaffung nachhaltige Verfahren fördern, im Einklang mit den nationalen Politiken und Prioritäten».

Diese nachhaltige Beschaffung und die Vorbildfunktion der öffentlichen Hand sind denn auch in der nationalen Politik, nämlich der Strategie nachhaltige Entwicklung der Schweiz mit den folgenden Worten verankert: „Der Bund berücksichtigt bei seinen öffentlichen Beschaffungen Güter (Produkte, Dienstleistungen, Bauwerke), die über ihren gesamten Lebensweg hohen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Anforderungen genügen. Er nimmt bei seinem Konsumverhalten eine Vorbildfunktion ein ...“

Ökologisch einkaufen!

Vorab, die Annahme, dass nachhaltig per se teurer ist, trifft längst nicht immer zu. Eine von der Organisation Pusch (Praktischer Umweltschutz) in Auftrag gegebene Studie zeigt, dass sich in verschiedenen Bereichen eine klimaschonendere Beschaffung auch ökonomisch lohnen würde,[1] zum Beispiel in den Bereichen Nahrungsmitteln, Beleuchtung oder Fahrzeuge.[2]

Wie die EU-Regulierung von 2014 (siehe Kasten) ermöglicht auch die vom Bundesrat im Februar 2017 vorgelegte Totalrevision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) das Denken in Lebenszyklen oder die Möglichkeit, externe Umweltkosten einzubeziehen. Das ist ein Schritt in die richtige Richtung, der in der Beratung des Parlaments (frühestens in der Wintersession 2017) zumindest nicht verwässert werden darf und mit verbindlicheren Anforderungen noch ausgebaut werden sollte.

Fair produziert einkaufen!

Im Vorschlag des Bundesrats sind die acht Kernnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organisation ILO) verankert, die auch schon in der bisherigen Vergabepraxis integriert waren. Sie verbieten u.a. die Kinderarbeit, die Zwangsarbeit und die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf sowie verlangen die Vereinigungsfreiheit und das Recht auf Kollektivverhandlungen.

Um menschenwürdige Arbeitsbedingungen zu garantieren reichen diese aber nicht aus. Gewisse Länder halten zum Beispiel ihren Mindestlohn bewusst tief, um Produzenten und Aufträge anzuziehen. Dies führt zu Löhnen, die kaum zum Leben reichen.

Ein Beispiel das letzten Herbst in den Medien war, betrifft die Beschaffung von Schweizer Armeestiefeln, die für 2 CHF pro Stunde in Rumänien genäht werden. Ein Lohn, der auch in Rumänien kaum für ein menschenwürdiges Leben reicht, dabei aber dem gesetzlich vorgegebenen Mindestlohn entspricht. Die «NGO Koalition öffentliche Beschaffung» (ein Zusammenschluss von Brot für alle, Fastenopfer, Helvetas, der Max Havelaar-Stiftung Schweiz, Public Eye, Solidar Suisse und Swiss Fair Trade) verlangt, dass die Berücksichtigung des Recht auf menschenwürdige und sichere Arbeitsbedingungen, des Rechts auf geregelte, nicht exzessive Arbeitszeit, des Recht auf eine formelle Arbeitsbeziehung und des  Rechts auf einen existenzsichernden Lohn ermöglicht werden.

Die Schweiz hat sich  zur Nachhaltigkeit verpflichtet, dies sollte umfassende soziale und ökologische Beschaffungskriterien einbeziehen. Die Kriterien für Produkte und Möglichkeiten nachhaltig produzierte Produkte besser zu bewerten, sollten möglichst verbindlich verankert werden, zumindest aber sollten sie nicht verhindert werden.  

Viele Beschaffungsstellen auf Ebene Bund, Kantone und Gemeinden möchten schon heute sozial nachhaltig einkaufen, doch das geltende Gesetz setzt ihnen hier sehr enge Grenzen. Nun da die Totalrevision des Beschaffungsrechts ansteht, sollte die Chance als öffentliche Hand tatsächlich voranzugehen, unbedingt genutzt werden. Das heisst fürs Parlament die Nachhaltigkeitsverpflichtungen umsetzen, und auf eine gesetzlich solide Grundlage stellen.

 

Was ist öffentliche Beschaffung?

Die öffentliche Beschaffung umfasst alles, was die öffentliche Hand in Auftrag gibt. Das kann zum Beispiel der Einkauf von Sachgütern wie Büromöbeln oder auch von Dienstleistungen sein. In der Schweiz tätigt der Bund rund 20 Prozent dieser Ausgaben, auf Kantone und Gemeinden entfallen jeweils ca. 40 Prozent.⁵ Das gesamte Volumen der öffentlichen Beschaffung beläuft sich auf rund 40 Mrd. CHF, das sind laut BAFU rund 6 % des BIPs der Schweiz.[3]

Der rechtliche Rahmen betreffend Arbeitsbedingungen

Der Goverment Procurement Act, ein WTO-Abkommen von 1996 (revidiert 2012), ist der internationale rechtliche Rahmen, der auch für die Schweiz gilt. Dieser Rahmen lässt Spielraum für den Einbezug von Kriterien, die sich nicht nur am Preis orientieren, zum Beispiel Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz oder existenzsichernde Löhne. Die EU hat in einer Richtlinie im Jahr 2014 festgehalten, dass ökologische und soziale Kriterien bei der Vergabe eines Auftrags einbezogen werden können.[4] Das heisst insbesondere, dass nicht nur der Preis ausschlaggebend sein muss.

Das Schweizer Beschaffungsgesetz von 1994 ist momentan in Revision, der Vorschlag des revidierten Gesetzes verankert nun die acht ILO-Kernnormen, die auch schon in der bisherigen Vergabepraxis integriert waren. Diesen müssen sich alle Auftragnehmer verpflichten:

 

Vereinigungsfreiheit und Recht auf Kollektivverhandlungen

  • Vereinigungsfreiheit und Schutz des Vereinigungsrechtes (1948)
  • Vereinigungsrecht und Recht zu Kollektivverhandlungen (1949)

Beseitigung der Zwangsarbeit

  • Zwangsarbeit (1930) und Protokoll von 2014 zum Übereinkommen zur Zwangsarbeit
  • Abschaffung der Zwangsarbeit (1957)

Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf

  • Gleichheit des Entgelts (1951)
  • Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (1958)       

Abschaffung der Kinderarbeit

  • Mindestalter (1973)
  • Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit (1999)

Nicht in den Kernnormen enthalten sind unter anderem die folgenden 4 ILO-Konventionen:

  • das Recht auf menschenwürdige und sichere Arbeitsbedingungen (ILO- Übereinkommen 155
  • das Recht auf geregelte, nicht exzessive Arbeitszeit (ILO- Übereinkommen 1)
  • das Recht auf eine formelle Arbeitsbeziehung (ILO-Empfehlung 198)
  • das Recht auf einen existenzsichernden Lohn (ILO Übereinkommen 26 und 131, Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Artikel 23)

Auch diese Elemente sollten gesetzlich verankert und ihre Einhaltung kontrolliert werden. Grundsätzlich wäre es sehr zu begrüssen, würde eine starke Auffassung von Nachhaltigkeit, deren soziale Aspekte beispielsweise über die ILO-Kernnormen hinausgehen, gesetzlich verbindlich verankert. Für Alliance Sud zumindest ins revidierte Gesetz aufzunehmen ist aber, dass neben dem Preis diese und weitere soziale sowie ökologische Nachhaltigkeitskriterien für die Vergabe eines Auftrags zählen können.

 

[1] Die AutorInnen rechnen nicht mit der Technologie, welche aus ökologischer Sicht die beste wäre, sondern mit gut verfügbaren Technologien. So rechnen sie beispielsweise nicht mit Elektro- sondern mit Benzin-Hybridfahrzeugen, denn erstere würden zuerst einen Ausbau des Elektrotankstellennetzes verlangen.

[2] Myriam Steinemann et al., «Potenzial einer ökologischen öffentlichen Beschaffung in der Schweiz», Bern 2016                                                                                                                                     

[3]   Für ältere und umfassendere Zahlen siehe OECDstat: Government at a Glance – 2015 edition

[4] Marc Steiner, «Die Berücksichtigung Sozialer Aspekte Im Rahmen der öffentlichen Beschaffung», Arbeitspapier (Bern: Interessengemeinschaft Ökologische Beschaffung  Schweiz (IGÖB), 2015)