Positionslimiten gegen den Hunger

Nahrungsmittelspekulation
Einreichung der Juso-Volksinitiative im März 2014
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Finanzspekulation mit Nahrungsmitteln verschärft Preisschwankungen und kann Hungerkrisen auslösen. Trotzdem verzichtet der Bundesrat auf eine griffige Regulierung. Er gibt damit der Juso-Initiative Auftrieb.

Im Mai 2008  titelte der Blick: «Kinder in Pakistan von Hunger bedroht». Mehl und Reis wurden knapp; die Gefahr der Unterernährung in armen pakistanischen Familien nahm innert Kürze deutlich zu. Die Schweizer Boulevardzeitung zitierte den damaligen Unicef-Regionaldirektor für Südasien, David Toole, bei einem Besuch in Islamabad mit den folgenden Worten: «Diese Kinder sind in Gefahr, und um sie zu retten, müssen wir Wege ausarbeiten, über die wir der Krise begegnen können.» Aber nicht nur Pakistan war betroffen: In nur eineinhalb Jahren waren die Nahrungsmittelpreise weltweit um über siebzig Prozent gestiegen. Als die Preisspirale Mitte 2008 ihren Höhepunkt erreichte, konnten sich ihretwegen gemäss Schätzungen der Uno-Organisation für Ernährung und Landwirtschaft (FAO) 80 Millionen Menschen weltweit nicht mehr mit den nötigsten Nahrungsmitteln versorgen. In Pakistan nahm die Armut um 35 Prozent zu, vielerorts im globalen Süden kam es zu Ernährungskrisen und sozialen Unruhen.

Hochvolatile Nahrungsmittelpreise seit 2000

Seit  der  Jahrtausendwende sind die Nahrungsmittelpreise langfristig stark angestiegen. Ausserdem kam es immer wieder zu extremen Preisausschlägen. Die Gründe dafür sind vielfältig: Grundsätzlich werden Nahrungsmittel bei zunehmender Nach frage immer knapper. Die Weltbevölkerung nimmt zu, und die Ansprüche der aufsteigenden sozialen Schichten in den Schwellenländern steigen. Umgekehrt wurden Investitionen in die Landwirtschaft vernachlässigt, staatliche Agrarprogramme in den Entwicklungsländern zusammengestrichen. Der Klimawandel provoziert häufigere Dürren, Wasser wird knapp.
 
Parallel zum Anstieg der Nahrungsmittelpreise entdeckten Finanzmarktakteure im Rohstoffhandel neue Investitionsmöglichkeiten: Waren sie 2003 noch mit 13 Milliarden US-Dollar auf den weltweiten Rohstoffmärkten vertreten, engagierten sie sich 2013 schon mit 430 Milliarden. Im Jahr 2000 dienten zwanzig Prozent der Kontrakte auf Rohstoffterminmärkten reinen Kapitalinvestments, heute sind es über 80. «Finanzialisierung» wird diese Einwanderung von  Vermögensverwaltern und Spekulationskapital in einen Markt mit materiellen Gütern genannt. Es kam zu einer ausgeprägten wissenschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Debatte über den Einfluss der Finanzspekulation auf die Entwicklung der Nahrungsmittelpreise. In der Schweiz lancierten die Jungsozialisten 2012 ihre Volksinitiative, die Nahrungsmittelspekulation verbieten will. Sie kommt am 28. Februar 2016 zur Abstimmung.

Instabile Nahrungsmittelpreise hemmen die Entwicklung

Verursachten also Finanzjongleure die Hungerkrise von 2008? Die Expertinnen und Experten streiten sich bis heute. Einig ist man sich darin, dass  unterschieden werden muss zwischen einer «guten Spekulation» auf den Warenterminmärkten, die der Absicherung von Handelsaktivitäten mit realen Rohstoffen dient, und einer «schädlichen Spekulation», bei der Kapitaleigner an Warenterminmärkten reine Preiswetten abschliessen.
«Gute Spekulation», auch als «Hedging» bezeichnet, dient der Absicherung und kommt auch kleinen Produzenten in Entwick- lungsländern zugute. Ihren Nutzen stellt niemand infrage. Dagegen streitet man sich darüber, was die Folgen der «schädlichen Spekulation» sind. Ob es zutrifft, dass Spekulation zum langfristigen Anstieg der Nahrungsmittelpreise beigetragen hat, ist in der Wissenschaft umstritten. Zahlreiche Studien belegen aber, dass eine  exzessive Finanzspekulation auf  Warenterminmärkten Instabilität schafft: Sie verstärkt kurze bis mittelfristige Preisschwankungen, die durch marktexterne Faktoren – etwa eine schlimme Dürre – verursacht werden.
Genau diese starken kurz- bis mittelfristigen Preisschwankungen können sowohl für arme Konsumenten wie für kleine Produzenten (etwa eine Kaffeebäuerin in Kolumbien) existenzvernichtend sein. Rasch hochschnellende Preise können unverzichtbare Nahrungsmittel für Konsumenten unerschwinglich machen. Schnell fallende Preise zerstören die überlebenswich tigen Ernteeinnahmen der Bauern im Süden. Solche kurz- und mittelfristige Preisschwankungen traten in den letzten Jahren immer wieder auf: Nach dem Allzeithoch im Mai 2008 sanken die Nahrungsmittelpreise fast auf Vorblasen-Niveau zurück, nur um dann bis 2011 in einer nervösen Berg- und talfahrt den Stand von 2008 noch zu übertreffen. Seither sinken die Preise wieder, sind aber weiterhin sehr instabil.

Positionslimiten vermindern das Systemrisiko für den Süden
Ein Mittel, um die schädliche Spekulation mit Nahrungsmitteln an den Rohstoffmärkten einzuschränken und damit auch die Nahrungsmittelpreise wieder stabiler zu machen, sind sogenannte Positionslimiten auf Nahrungsmittelderivate – also auf terminkontrakte, die zum Beispiel auf den Reis-, Zucker-, Mehl- oder Kaffeepreis abgeschlossen werden. Positionslimiten beschränken die maximale Anzahl an terminkontrakten, die von Einzelakteuren oder Gruppen gehalten werden können. Damit können sie verhindern, dass wenige spekulative Händlerinnen und Händler die Preisbildung am Markt im Alleingang beeinflussen können, beugen exzessiver Spekulation und der Verzerrung von Preisen vor. Zudem fördern Positionslimiten die transparenz und Sicherheit  für die Händler und gewährleisten, dass Warenterminmärkte ihre eigentliche Funktion erfüllen können, nämlich die finanzielle Absicherung von  realen Handelsgeschäften.
Die neuen Finanzmarktregulierungen in den USA (Dodd-Frank-Act) und  in der EU ( MiFID  I und  II ) sehen solche  Positionslimiten vor. In der Schweiz wurde  nach einem zähen parlamentarischen Kampf von SP, Grünen und den Mitteparteien ein entsprechender Artikel ins neue  Finanzmarktinfrastruktur-Gesetz (FinfraG) aufgenommen. Er soll primär der Abschreckung dienen: Angesichts der Regulierungsschritte im US- und im europäischen Markt wollten Bundesrat und Parlament verhindern, dass die Schweiz zum Eldorado für Rohstoff-Spekulanten wird. Ausserdem wollte man sich bei entsprechenden EU-Regulierungen den späteren Nachvollzug offenhalten. Auch die Juso sieht in ihrem  Umsetzungskonzept für die Spekulationsstopp-Ini- tiative Positionslimiten vor : Würden sie bei Nahrungsmittelderivaten auf null festgelegt, käme das einem Verbot der schädlichen Spekulation gleich.

Bundesrätliches Versäumnis
Der sehr offen formulierte Artikel 118 des FinfraG erlaubt dem Bundesrat also, gegebenenfalls Positionslimiten einführen zu können. Bloss: Die Entwürfe zu den entsprechenden Verordnungen zum FinfraG (FinfraV und FinfraV-Finma ) sagen mit keinem Wort, wie ein Positionslimiten-Regime aussehen könnte. Und mit weiteren Verordnungen zu diesen Limiten sei auch nicht zu rechnen, heisst es aus dem  Eidgenössischen Finanzdepartement. Auch im bisher  völlig undurchsichtigen sogenannten Over-the-Counter-Handel (OtC) mit Warenderivaten stellen die Verordnungsentwürfe die nötige transparenz nur sehr ungenügend her. Der Bundesrat versäumt es damit, die Spekulation auf Warenterminmärkten jenseits eines Verbots sinnvoll zu regulieren. Deshalb bleibt für Alliance Sud das Anliegen der Spekulationsstopp-Initiative der Juso äusserst virulent – auch im Sinne von Unicef-Regionaldirektor David Toole und den unterernährten Kindern von Islamabad.

Dieser Artikel wurde erstmals in GLOBAL+, Herbstausgabe 2015, publiziert