Für verantwortungsvolle Konzerne

Résumé
Was passiert, wenn Multis aus der Schweiz im Süden Menschenrechtsverletzungen begehen und Umweltschäden anrichten? Oft gar nichts. Eine breite NGO-Koalition hat eine Volksinitiative lanciert, um Lücken in der Gesetzgebung zu schliessen.

Kein Land hat mehr multinationale Konzerne pro Kopf als die Schweiz. Verschiedene Unternehmen mit ihrem Sitz hierzulande sind bei der Verletzung von Menschenrechten oder Umweltstandards in den Ländern des Südens ertappt worden. Glencore verschmutzt Flüsse in der Demokratischen Republik Kongo; Triumph schert sich nicht um Gewerkschaftsrechte; Syngenta gefährdet Bauern mit dem Einsatz von Pestiziden, die in Europa verboten sind. Die Konzernzentralen in der Schweiz sind jedoch juristisch nicht haftbar für die Geschäftspraktiken ihrer Tochterfirmen oder anderer Firmen, die unter ihrer Kontrolle stehen.

Darüber hinaus ist der Zugang zur Justiz für Opfer sehr schwierig. Gibt es in ihren Ländern keine unabhängige und gerechte Rechtsprechung, so müsste es ihnen möglich sein, dort zu klagen, wo das Unternehmen seinen Sitz hat. Wie eine grossangelegte internationale Studie zeigt, stossen sie dabei auf zahlreiche rechtliche und praktische Hürden, namentlich in der Schweiz.

Während sich die die Schweiz auf internationaler Ebene für die Weiterentwicklung der Menschenrechte und von Umweltstandards einsetzt, sträubt sie sich im eigenen Land gegen gesetzliche Massnahmen zur Regulierung von Unternehmen. Der Bundesrat setzt stattdessen auf freiwillige Initiativen der Unternehmen. So steht es im Positionspapier und Aktionsplan des Bundesrates zur Verantwortung der Unternehmen für Gesellschaft und Umwelt.

Petition mit durchschlagendem Erfolg

Die unbefriedigende Situation führte im November 2012 zur Lancierung der Kampagne «Recht ohne Grenzen». Initiiert von einer Handvoll Organisationen – darunter Alliance Sud – und unterstützt von rund 50 NGO und Gewerkschaften, verlangte die Petition von Bundesrat und Parlament, ein Gesetz auszuarbeiten, wonach Firmen, die ihren Sitz in der Schweiz haben, überall in der Welt die Menschenrechte und Umweltstandards respektieren müssen. Am 13. Juni 2012 wurde die von mehr als 135‘000 Personen unterzeichnete Petition der Bundeskanzlei übergeben. Sie forderte zweierlei: Im Schweizerischen Recht sollte eine Sorgfaltsprüfungspflicht für Firmen in Bezug auf die Einhaltung von Menschenrechten und Umweltstandards eingeführt werden, und diese sollte auch für ihre weltweit operierenden Tochtergesellschaften gelten (Prävention). Andererseits sollten die Hürden abgebaut werden, die verhindern, dass Opfer in der Schweiz auf Schadenersatz klagen können (Wiedergutmachung).

Ruggie-Strategie für die Schweiz

Parallel zur Einreichung der Petition reichten fünf Abgeordnete parlamentarische Vorstösse ein, darunter ein Postulat (von Graffenried, 12.3503), das vom Bundesrat verlangt, eine Ruggie-Strategie für die Schweiz auszuarbeiten, das heisst einen nationalen Aktionsplan vorzulegen zur Umsetzung der Uno-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte, wie sie der Uno-Menschenrechtsrat im Juni 2011 einstimmig angenommen hatte. Am 14. Dezember 2012 wurde das Postulat durch den Nationalrat knapp (97 gegen 95 Stimmen) angenommen. Der Bundesrat hatte Zeit bis im Dezember 2014 den Auftrag auszuführen. Aufgrund von Unstimmigkeiten innerhalb der Bundesverwaltung kam es jedoch immer wieder zu Verzögerungen. Mitte 2016 lag der nationale Aktionsplan immer noch erst im Entwurfsstadium vor.

Eine E-Mail-Lawine für den Bundesrat

Zwischen dem 23. und 30. Januar 2013, während des Weltwirtschaftsforums in Davos appellierten mehr als 10'000 Personen in E-Mails an die Bundesräte Burkhalter (EDA) und Johann Schneider-Ammann (WBF), die Petition «Recht ohne Grenzen» umzusetzen.

Etappensieg

Diese breite Mobilisierung der BürgerInnen trug für beide Achsen der Petition Früchte. In Bezug auf die Präventions-Achse stimmte der Nationalrat am 13. März 2013 einem Postulat (Po. 12.3980) zu, das am 30. Oktober 2012 bereits von seiner Aussenpolitischen Kommission (APK-N) als Antwort auf «Recht ohne Grenzen» gutgeheissen worden war. Es verlangte vom Bundesrat einen «rechtsvergleichenden Bericht zur Sorgfaltsprüfung bezüglich Menschenrechten und Umwelt im Zusammenhang mit den Auslandaktivitäten von Schweizer Konzernen». Die Sorgfaltsprüfungspflicht, die im Zentrum der Uno-Leitprinzipien steht, sieht vor, dass Unternehmen Menschenrechtsrisiken identifizieren, Massnahmen dagegen ergreifen sowie transparent darüber Bericht erstatten.

Der rechtsvergleichende Bericht wurde am 28. Mai 2014 veröffentlicht. Der Bundesrat anerkennt darin, dass es Handlungsbedarf gibt und die gesetzliche Verankerung einer Sorgfaltsprüfungsflicht vorstellbar sei. Er hält die Frage für berechtigt, «ob die Schweiz bei der Umsetzung der UNO-Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte nicht eine Vorreiterrolle einnehmen sollte.» Auch anerkennt er, dass die Schweiz für «die Einhaltung der Menschenrechte und den Umweltschutz, namentlich auch in Ländern mit ungenügender Rechtsstaatlichkeit, eine grosse Verantwortung trage.» Zum ersten Mal stellt der Bundesrat verschiedene Varianten vor, wie eine Sorgfaltsprüfungspflicht im Gesetz verankert werden könnte. Als Folge des Berichts verabschiedete die APK-N am 2. September 2014 eine Motion (14.3671), welche einen Gesetzesentwurf zur Sorgfaltsprüfungspflicht verlangt.

In Bezug auf die Wiedergutmachungs-Achse stimmte der Ständerat am 26. November 2014 einem Postulat (14.3663) zu, das einen Bericht verlangt über den Zugang zu Wiedergutmachung für Opfer von Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen. Der Bundesrat wurde beauftragt, in vertiefter Weise zu analysieren, wie dem dritten Pfeiler der Uno-Leitprinzipien (das Recht auf Wiedergutmachung) in der Schweizer Gesetzgebung Rechnung getragen werden könnte. Mitte 2016 lag dieser Bericht immer noch nicht vor. Seine Empfehlungen sollen in den nationalen Aktionsplan integriert werden.

Ausweichmanöver des Nationalrats

Am 11. März 2015 hätte die Koalition «Recht ohne Grenzen» beinahe einen weiteren wichtigen Etappensieg errungen. Nach einer tumultuösen Debatte entschied der Nationalrat hauchdünn (mit 91 zu 90 Stimmen, mit dem Stichentscheid des Präsidenten), die Motion seiner APK-N zu unterstützen und einen Gesetzesentwurf zur Sorgfaltsprüfungspflicht zu verlangen. Nach einem Rückkommensantrag aus der CVP wurde ein zweites Mal abgestimmt. Verschiedene Abgeordnete änderten darauf ihre Meinung oder blieben der Abstimmung fern.

Lancierung einer Volksinitiative

Nach diesem Manöver des Nationalrats entschieden mehr als 65 Nichtregierungsorganisationen, die Konzernverantwortungsinitiative zu lancieren. Wie bei der Kampagne «Recht ohne Grenzen», wo Alliance Sud das Parlamentslobbying koordiniert hatte, spielte sie auch bei der Lancierung der Initiative eine zentrale Rolle. Ihr Geschäftsleiter ist Mitglied des Initiativkomitees sowie des leitenden Gremiums des neu gegründeten Vereins, der die Initiative koordiniert. Ende April 2016 hatten bereits 140‘000 Personen die Initiative unterzeichnet. Die Einreichung ist vorgesehen im Oktober 2016.