OCDE : réguler davantage les multinationales

En août 2001, le village de Tabaco, au nord-est de la Colombie, est rasé par des bulldozers. Ses habitants sont expulsés. Le résultat d’un processus d’expropriation illégale piloté par El Cerrejón, la plus grande mine de charbon à ciel ouvert du monde. Celle-ci appartient – pour un tiers chacune – aux multinationales BHP Billiton (Australie), Anglo American (Grande-Bretagne) et Xstrata (Suisse). En octobre 2007, le Groupe de travail Suisse-Colombie dépose une plainte contre cette dernière auprès du Point de contact suisse, chargé de la mise en œuvre des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des multinationales. Un avocat a fait de même en Australie contre BHP Billiton. L’objectif est notamment d’établir un cadre de négociations transparent et équitable pour les indigènes (afro-colombiens) ainsi qu’une solution leur assurant des conditions de vie dignes.

Le point de contact australien a pris le leadership du dossier. La procédure a duré jusqu’en juin 2009. Elle a été compliquée et très frustrante pour la communauté déplacée. Certes, au final, tout n’aura pas été négatif. La plainte devant les instances nationales de l’OCDE aura permis une certaine pression internationale. Elle aura contraint El Cerrejón à accepter une expertise indépendante sur sa politique sociale, à négocier un accord avec les victimes et à engager un manager pour les relations avec les communautés.

En même temps, il n’y a pas eu de véritable solution. La mise en œuvre de l’accord conclu en décembre 2008 reste lacunaire. La situation des personnes déplacées de Tabaco ne s’est pas vraiment améliorée. Leur dédommagement est insuffisant. La reconstruction du village à un autre endroit se fait toujours attendre. Quatre autres communautés risquent même d’être chassées par l’extension d’El Cerrejón.

Manque d'indépendance

Depuis sa création en 2001, le Point de contact suisse a reçu douze plaintes, dont huit en tant que leader. La dernière en date, actuellement en cours, concerne l’entreprise de sous-vêtements Triumph, suite à des licenciements massifs – sans consultation des syndicats – en Thaïlande et aux Philippines. Les autres portaient pour la plupart sur des conflits syndicaux dans des entreprises de Nestlé. Le cas d’El Cerrejón/Xstrata est particulier, car il touche des communautés indigènes qui ne bénéficient pas d’un soutien institutionnel comme un syndicat international. Il est en cela emblématique des faiblesses des Principes directeurs de l’OCDE. Des carences soulignées notamment par le réseau d’ONG OECD Watch et par John Ruggie, représentant spécial des Nations Unies pour les entreprises et les droits humains.

Un premier problème est que les points de contacts nationaux (PCN) manquent souvent d’indépendance. En particulier quand, comme en Suisse avec le Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco), ils sont rattachés aux services de promotion des investissements et qu’ils n’ont pas de comptes à rendre au Parlement. D’où des conflits d’intérêts programmés. « Le cas d’El Cerrejón a été clos sans aucune pression sur les entreprises, témoigne Stephan Suhner du Groupe de travail Suisse-Colombie. Les PCN suisse et australien ont surtout donné crédit aux maigres informations des firmes, pourtant peu coopératives ; ils n’ont guère pris en compte les rapports détaillés des communautés affectées. »

Procédures opaques

Deuxièmement, les procédures sont tout sauf transparentes. D’autant plus quand plusieurs PCN sont impliqués, comme dans le cas d’El Cerrejón : «Entre les Australiens, les Suisses et les Anglais, il était difficile de savoir qui faisait quoi, déplore Suhner. Faute de délai imparti, les choses ont traîné en longueur.»

Troisièmement, sous prétexte que les Principes directeurs sont volontaires et donc non contraignants, les PCN tendent à limiter leur rôle à celui d’une simple plate-forme de dialogue et à se contenter de déclarations finales sans consistance. « Dans le cas d’El Cerrejón, le PCN suisse, très passif, a refusé d’auditionner les personnes concernées ou d’exiger de Xstrata qu’elle prenne position sur les solutions esquissées dans l’expertise, tonne Suhner. Invoquant un manque de ressources, il a rejeté toutes les propositions des plaignants : de nouvelles rencontres avec l’entreprise, un examen des faits sur place, l’offre d’un arbitrage. Aucun monitoring n’a été prévu pour contrôler la mise en œuvre de l’accord entre la mine et la communauté. »

Initiatives novatrices

Ces carences ne proviennent pas seulement des Principes directeurs. Elles résultent aussi du manque de volonté politique des gouvernements. Car les PCN disposent d’une réelle marge de manœuvre pour s’organiser. Ils peuvent être plus ou moins pro-actifs et participatifs. Par exemple, sur les 42 Etats ayant adopté les Principes directeurs, 11 regroupent deux ou plusieurs instances gouvernementales et 12 associent d’autres stakeholders des milieux économiques et de la société civile.

Il y a trois ans, OECD Watch a finalisé un modèle de PCN indépendant, multipartite et participatif. Deux pays s’en sont directement inspirés. Ainsi, le PCN britannique a été réformé en profondeur en 2007, après une large consultation. Sa direction est assurée conjointement par la coopération au développement et la promotion des entreprises. Il doit rendre des comptes à un comité de pilotage formé de représentants du Parlement, des ONG, des syndicats. Il publie, quasiment à la manière d’un tribunal, des déclarations finales détaillées où il n’hésite pas à relever les infractions aux Principes directeurs. Quant aux Pays-Bas, ils ont lancé un projet-pilote de PCN composé notamment d’experts indépendants et qui peut mener des enquêtes sur le terrain pour examiner les plaintes qui lui sont soumises. Il a fait récemment l’objet d’une peer review volontaire.

Ces expériences, certes, ne sont pas parfaites. Mais elles ont le mérite d’innover. La Suisse ferait bien de s’en inspirer. D’autant plus qu’elle a une responsabilité importante en tant que siège de nombreuses multinationales. Avec un stock d’investissements directs à l’étranger de 732 milliards de dollars fin 2009, elle est le numéro deux mondial par habitant derrière Hong Kong.

Le Conseil fédéral au défi

Le Conseil fédéral a du pain sur la planche. D’une part, il devrait profiter de la dynamique de la révision pour améliorer son PCN. Celui-ci devrait à l’avenir rendre des comptes au Parlement. Il devrait être dirigé non plus par le seul Seco, mais par une structure interdépartementale intégrant la Division politique IV (droits humains) du Département des affaires étrangères et la Direction pour le développement et la coopération, et associer l’économie, les ONG et les syndicats. Il devrait disposer de compétences et ressources accrues pour réaliser des enquêtes sur place, offrir des services de médiation et assurer un monitoring des accords entre les parties. En ce sens, tous les cas devraient faire l’objet d’une déclaration finale substantielle, avec des recommandations claires et, le cas échéant, un constat des violations des Principes directeurs.

D’autre part, les Principes directeurs restent des normes souvent très générales, imprécises et lacunaires. Même si elle sera moins conséquente que la dernière en l’an 2000, la révision en cours est l’occasion de les renforcer. Non pas simplement dans le but d’améliorer le climat pour les investissements directs à l’étranger, ainsi que l’affirme economiesuisse, mais afin de mieux réguler les activités des multinationales.

Dans cette perspective, selon Alliance Sud, le Conseil fédéral devrait s’engager notamment pour quatre réformes :

• créer un chapitre particulier sur le respect des droits humains, qui incorpore notamment la notion de « diligence raisonnable » (due diligence) promue par John Ruggie. Les entreprises auraient ainsi le devoir d’évaluer les incidences négatives de leurs activités sur les droits de l’homme, de les prévenir et d’y remédier ;
• étendre le champ d’application des Principes directeurs aux fournisseurs et sous-traitants des entreprises ;
• renforcer la transparence et la lutte contre le fléau de l’évasion fiscale en promouvant la publication par les multinationales de comptes pays par pays (country by country reporting) ;
• améliorer les procédures afin de faciliter la participation des communautés affectées et de permettre un examen efficace, équitable et transparent des plaintes.

Lettre de protestation

Plusieurs conseillers nationaux ont soutenu de telles revendications par des questions urgentes à la session de printemps ainsi que par diverses interventions à la session de juin des Chambres fédérales, portant précisément sur plusieurs points sensibles comme l’organisation et le fonctionnement du PCN (postulat Sommaruga), les droits humains (interpellation Mueller) et la transparence des comptes des multinationales (interpellation Simoneschi).

Le Conseil fédéral a répondu d’une manière très défensive et attentiste sur le PCN et les droits humains, et franchement négative sur la recommandation d’une comptabilité par pays (country by country reporting) des multinationales. Alliance Sud a, fin septembre 2010, critiqué cette position dans une lettre à Doris Leuthard, présidente de la Confédération et encore ministre de l’économie à ce moment-là.

Contact: Michel Egger

Lettre au Conseil fédéral, 28 septembre 2010 (pdf, 132 ko)

Tribune de Michel Egger dans Le Temps, 2 juillet 2010 (pdf, 40 ko)

Rapport sur le cas de Xstrata/Glencore (pdf, 40 ko)