PCN de l'OECD : Les limites du dialogue

Glencore
Quand les humains sount tout petits face aux machines. Photo : Dans la mine de cuivre de Mopani, propriété de Glencore, en Zambie, 4000 tonnes de minerai de cuivre sont extraites chaque jour du sous-sol.
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Les associations économiques s’opposent à l’introduction d’une responsabilité civile pour violations des droits de l’homme et de l’environnement par les entreprises, en mettant en exergue les bienfaits du Point de contact national de la Suisse.

Pour rappel, les gouvernements qui ont adhéré aux Principes directeurs pour les entreprises multinationales de l’OCDE, dont la Suisse, se sont engagés à mettre sur pied un Point de contact national (PCN), soit un mécanisme de recours non judiciaire (non-judicial grievance mechanism), dont la structure et l’organisation varient d’un pays à l’autre. La fonction première des PCN est d’assurer la promotion des Principes directeurs de l’OCDE et de recevoir des « réclamations » (complaints) concernant le non-respect des Principes directeurs par des entreprises.

En Suisse, les compétences du Point de contact national sont définies par une Ordonnance du Conseil fédéral qui lui attribue, notamment, la tâche de « traiter les demandes d'examen de violations présumées des Principes directeurs de l'OCDE par des entreprises et agir comme médiateur entre les parties ».

Les « demandes d'examen» peuvent être déposées par une personne ou un groupe auprès du PCN suisse qui est notamment compétent pour traiter les demandes relatives aux activités d’une entreprise suisse établie dans un pays non membre de l’OCDE, principalement les pays en développement. Institutionnellement, le PCN suisse est rattaché au Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) et, est assisté depuis 2013 par une Commission fédérale consultative composée de 14 membres, comprenant des représentants de l’administration, des employeurs et associations économiques, des syndicats, des ONG et des milieux scientifiques. Le Guide de procédure du PCN précise que le PCN offre une plate-forme de dialogue et d’échange entre les parties impliquées, en vue de les aider à résoudre le conflit qui les oppose. Le PCN peut mener lui-même le dialogue ou faire appel à un intermédiaire ou à un médiateur externe, mais, fait marquant, la participation à ce dialogue n’est pas obligatoire.

Manques et faiblesses du PCN [1]

Le PCN a pour (seule) mission d’encourager le dialogue entre les parties et non d’établir si les Principes directeurs de l’OCDE ont été violés. Le PCN ne peut se prononcer sur une éventuelle violation des principes directeurs par une entreprise multinationale.

Dans sa forme actuelle, le PCN suisse se limite à offrir une plate-forme de dialogue et d’échange entre les parties impliquées à un conflit. En outre, la participation à ce dialogue n’est pas obligatoire et le PCN ne dispose d’aucun moyen pour inciter, respectivement contraindre les entreprises à y participer. Il s’agit donc d’une procédure de médiation, volontaire qui est, dès lors, tributaire de la bonne volonté et de la bonne foi des entreprises pour s’y soumettre. En effet, une médiation est, par nature, consensuelle et se limite à offrir l’opportunité aux parties – mais n’exige pas d’elles - de s’engager dans un processus de dialogue facilité pour résoudre un litige.

Les principales faiblesses, en termes d’efficacité et d’efficience du PCN suisse, dans sa structure et son fonctionnement actuels sont, principalement ;

  • son manque d’indépendance institutionnelle – étant rattaché au seco - à l’inverse d’autres PCN qui fonctionnent comme entité indépendante de l’administration, comme celui de la Norvège, qui comprend quatre experts indépendants ;
  • Les exigences élevées en termes de confidentialité, respectivement de non-accès du public à la procédure ;[2]
  • le manque de moyens mis à disposition pour permettre aux populations des pays (principalement) en développement, notamment les plus pauvres, qui sont lésées par les activités des entreprises multinationales dont le siège est en Suisse, de participer pleinement à la procédure de médiation mise sur pied par le PCN (notamment la couverture des frais de traduction et de voyages permettant aux communautés de participer à la médiation) ;
  • L’absence de conclusions, dans les « déclarations finales » des procédures de circonstance spécifique (Specific instances) quant à la violation des Principes directeurs de l’OCDE par les entreprises multinationales et l’absence de recommandations claires quant aux mesures attendues des entreprises pour assurer le plein respect desdits Principes directeurs ;
  • L’absence d’un organe de supervision (organe indépendant disposant d’un pouvoir décisionnel), la Commission consultative, au mandat vague, ne remplissant pas ces conditions.
  • L’absence de toute sanction (material consequences) à l’égard des entreprises en cas de non-participation ou de mauvaise foi dans la procédure, à l’inverse de ce que prévoit le PCN du Canada, qui peut retirer tout soutien commercial à l’étranger aux entreprises concernées, respectivement qui prend en compte l’attitude des entreprises dans le cadre de l’accès aux crédits/soutien à l’exportation.

Complémentarité entre PCN et accès à la justice civile

Une « plate-forme de dialogue et d’échange», ne saurait garantir, à elle seule, l’«Accès à des voies de recours», tel que requis par le 3ème pilier des Principes directeurs de l’ONU sur les entreprises et les droits de l’homme. En effet, ces derniers statuent que « les États devraient fournir des mécanismes de réclamation non judiciaires (…), en plus des mécanismes judiciaires, dans le cadre d’un système étatique complet de réparation des atteintes aux droits de l’homme commises par les entreprises». (UNGP, 27). C’est également cette complémentarité que vise la Recommandation CM/Rec(2016)3 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux États membres, qui stipule, dans son chapitre sur la responsabilité civile pour les violations de droits de l’homme par les entreprises, que les Etats membres devraient appliquer les mesures nécessaires pour s’assurer que les violations des droits de l’homme causées par des entreprises relevant de leur juridiction donnent lieu à une responsabilité civile en vertu de leurs lois respectives » (§ 32) et que les tribunaux internes devraient être compétents pour les actions civiles liées à des violations de droits de l’homme par des entreprises visant, quel que soit l’endroit où elles sont implantées, des filiales d’entreprises relevant de leur juridiction, lorsque ces requêtes sont étroitement liées à des litiges civils concernant ces entreprises (§ 35).

A cet égard, le Conseil fédéral rappelle lui-même, dans son Plan d’action national sur la mise en œuvre desdits Principes directeurs de l’ONU adopté en décembre 2016, l’importance de mécanismes judiciaires nationaux efficaces pour la sanction et la réparation dans le traitement de violation des droits de l’homme par des entreprises.

Le mécanisme de « demandes d’examen » prévu par le PCN suisse – qui se limite à une procédure de médiation, volontaire, ne disposant pas de la compétence de statuer sur la violation des Principes directeurs de l’OCDE et ne prévoyant aucune sanction – ne saurait dès lors remplacer l’accès à un recours effectif devant une instance judiciaire, compétente pour juger de l’existence d’une violation des droits de l’homme par les entreprises et imposer une réparation du dommage adéquate, comme le demande l’Initiative pour des multinationales responsables.

 

[1] En 2015, OECD Watch avait effectué une analyse comparative détaillée du fonctionnement des PCN et établi leurs manques et faiblesses. L’examen de 250 plaintes déposées entre 2001-2015 a révélé que, dans 1 % des cas uniquement (!), les conditions des victimes des abus commis par les entreprises ont été directement améliorées et aucune plainte n’a donné lieu à une compensation pour les dommages causés. cf. Remedy Remains Rare : An analysis of 15 years of NCP cases and their contribution to improve access to remedy for victims of corporate misconduct. OECD Watch, 2015

[2] Durant la procédure de médiation, les activités du PCN restent confidentielles. Les parties concernées doivent observer ce principe de confidentialité et ne doivent rendre publique aucune information relative à la procédure en cours (PCN Guide de procédures, p. 3.5). La Norvège, au contraire, donne accès au public à toutes les informations relatives à une procédure en cours, en application du Norwegian Freedom of Information Act.