PAN : le chemin risque d’être long et sinueux

Lobbying Nationaler Aktionsplan
Dans sa pesée d'intérêts entre liberté économique et protection des droits humains, le Conseil fédéral s'aligne scrupuleusement sur la position des organisations économiques qui s'opposent, dogmatiquement, à toute règle contraignante. Photo : Heinz Karrer, Président et Monika Rühl, Directrice d’economiesuisse.
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Il aura fallu quatre années pour rester à la case départ : Les entreprises ne devraient pas être soumises à une obligation de diligence, afin de prévenir des violations des droits humains. Les mesures volontaires restent la carte maîtresse.

Le 9 décembre dernier, le Conseil fédéral a adopté son Plan d’action national sur la mise en œuvre des Principes directeurs de l’ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme (PAN). Ce rapport fait suite au postulat « Une stratégie Ruggie pour la Suisse », adopté par le Conseil national en 2012. Quatre années de gestation pour un niveau d’ambition notablement limité.[1]

Lors de la session d’hiver 2016, cinq interpellations ont été déposées à ce sujet au Parlement, auxquelles le Conseil fédéral a répondu en février 2017. En voici quelques points forts. La Sénatrice Anne Seydoux-Christe (PDC/JU) a relevé le fait que dans l’articulation de la « combinaison intelligente de mesures appropriées » (Smart mix) devant garantir le respect de l’obligation de la Suisse de protection des droits de l’homme par les entreprises, le PAN ne prévoit aucun nouvel instrument contraignant. A sa question portant sur le fait de savoir si une analyse quantitative ou qualitative de l’efficacité des mesures volontaires prônées pour assurer le respect des droits de l’homme par les entreprises avait été effectuée, le Conseil fédéral répond par la négative, mais « s’attend à ce que les mesures adoptées aient un impact positif » (…), en rappelant son soutien à des initiatives volontaires multipartites[2] ou l’introduction du « Swiss Business and Human Rights Champion », une distinction visant à encourager les bonnes pratiques des entreprises.

On l’aura compris : on reste dans le domaine du tout volontaire, l’Etat se limitant à un rôle attentiste d’observateur et de soutien à des initiatives non contraignantes, à la portée très variable.

Dans son interpellation, le Conseiller national Carlo Sommaruga (PS/GE) rappelle que de nombreux développements législatifs, au plan international, ont soit déjà eu lieu, soit sont en cours, comme l'adoption en 2015 du UK Modern Slavery Act qui fixe des mesures de transparence des chaînes de valeur, la loi sur le devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre, adoptée par l’Assemblée nationale française le 21 février dernier, ou le Règlement UE pour le commerce responsable des minerais originaires de zones de conflit, qui devrait être adopté au début 2017. Semblant être peu concerné par ces évolutions réglementaires, le Conseil fédéral estime que « les réglementations pouvant être envisagées dans ce domaine doivent bénéficier d'un large appui au niveau international pour éviter de pénaliser la place économique suisse ». Le CF rappelle qu’il suit en particulier les évolutions dans l'UE relatives à une obligation de rapporter sur des informations non financières et envisage d'élaborer un projet de consultation sur l'établissement de rapports de durabilité inspiré de la réglementation de l'UE, mais que les travaux ne seront engagés que lorsque les projets de transposition des Etats membres de l'UE seront mieux connus.[3]

Bien que l’introduction d’une procédure de diligence raisonnable soit au cœur des développements internationaux récents, il ne semble pas opportun, aux yeux du CF, d’examiner la pertinence de développements similaires par la Suisse.

En réponse à l’interpellation de la Conseillère nationale Viola Amherd (PDC/VS) concernant les mesures « vagues » envisagées par le Conseil fédéral concernant les entreprises proches de la Confédération (Swisscom, La Poste, CFF, …) auxquelles le CF entend « prêter une attention particulière à la protection des droits de l’homme, par exemple en œuvrant en faveur d’une procédure de diligence en la matière », le CF, dans sa réponse, reconnaît, à nouveau, la responsabilité particulière qui lui incombe de veiller au respect des droits de l’homme par ces entreprises, qui se doivent d’être « exemplaires ». Il rappelle la seule mesure prévue à ce jour, soit un « état des lieux de la mise en œuvre de la RSE dans ses activités » - devant être finalisé d’ici à l’automne 2017 – et que, dans le cadre de l’examen du NAP et de sa mise à jour, il est prêt à examiner des mesures nécessaires concernant lesdites entreprises.   

La patience n’est-elle pas la mère des vertus ?

La Conseillère nationale Tiana Moser (VL/ZH) rappelle, quant à elle, dans son interpellation que le PAN entend renforcer la cohérence des politiques (notamment économique et des droits de l’homme) et la collaboration entre les services fédéraux, mais que les objectifs concrets, les résultats attendus, ainsi que les indicateurs et la méthode d’évaluation ne sont pas clairs. Elle demande, notamment, au Conseil fédéral de préciser quelle procédure il entend mettre en place pour éviter tout conflit potentiel entre objectifs économiques et protection des droits humains.

Dans son avis, le CF rappelle que l’amélioration de la cohérence des activités de l’Etat est un des buts poursuivis et que le PAN devra servir, à l’avenir, de cadre de référence en la matière. En cas de question « spécifique et manifeste » en termes de cohérence entre politique économique étrangère et de protection des droits humains, le CF y répondrait dans le cadre de ses rapports sur la politique économique étrangère ou sur la politique étrangère.[4] Le CF confirme, en outre, qu’une évaluation de la mise en œuvre du NAP sera effectuée sous la forme d’une analyse externe, comprenant l’identification d’éventuelles lacunes dans l’application des Principes directeurs de l’ONU par la Suisse. Last but not least, répondant à une critique de la coalition de l’initiative pour des multinationales responsables, le CF annonce que le PAN fera l’objet d’un examen et, le cas échéant, d’une réactualisation, tous les deux ans, et non tous les quatre ans, comme initialement prévu.

Le Conseil fédéral semble reconnaître qu’il subsiste une marge de manœuvre en termes de cohérence politique

Finalement, la Conseillère nationale Arslan Sibel (Les Verts/BV) rappelle le fait que le CF entend intégrer les Principes directeurs de l’ONU dans l’ensemble des stratégies et domaines politiques de l’administration, mais que, à ce jour, seule la stratégie du DFAE en matière de droits de l’homme et la Stratégie pour le développement durable pour la période 2016-2019 y font référence, alors qu’une analyse substantielle desdits Principes directeurs et de leur mise en œuvre par la Suisse fait défaut dans les Rapports sur la politique économique étrangère. Elle demande en conséquence, notamment, comment le CF entend, à l’avenir, intégrer les Principes directeurs de l’ONU dans l’ensemble des stratégies pertinentes de la Confédération et si une analyse systématique sera effectuée dans le Rapport sur la politique économique extérieure. Dans son avis, le CF indique ne pas prévoir une analyse systématique dans son rapport sur la politique économique étrangère mais que la mise en œuvre des Principes directeurs de l'ONU sera évoquée dans le chapitre consacré au développement durable dans le rapport 2016 et, si approprié, sera aussi thématisée dans les futurs rapports sur la politique économique extérieure.

Un flou, pour le moins artistique.

Conclusion :

Le Conseil fédéral le reconnaît lui-même : L’application des Principes directeurs de l’ONU est un « processus continu ». Les mesures prises par la Confédération doivent « offrir une protection efficace contre les violations des droits de l’homme par des entreprises domiciliées et/ou actives en Suisse, tout en limitant au maximum le fardeau administratif imposé aux entreprises ». Le niveau d’ambition initial est regrettablement limité. Il s’agira de suivre de près sa mise en œuvre et de requérir son actualisation régulière pour s’assurer que la Suisse mette en place les meilleures pratiques en la matière.

 

[1] Voir l’analyse critique de ce rapport publiée par la coalition de l’initiative pour des multinationales responsables, en collaboration avec Alliance sud. http://konzern-initiative.ch/analyse-du-plan-daction-national-de-la-suis...

[2] P.ex. l’Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), qui ne porte pas sur le respect des droits de l’homme mais sur la transparence des paiements faits par les entreprises minières et pétrolières aux pays producteurs de matières premières et la Better Gold Initiative soutenue par la seco.

[3] La Directive relative à la publication d'informations extra-financières et d'informations relatives à la diversité (directive 2014/95/UE), entrée en vigueur en décembre 2014 et a été transposée par les Etats membres, au plus tard, en décembre 2016.

[4] Relevons, à cet égard, que dans ses Rapport 2016 en la matière, seule un très sommaire mention de l’adoption du NAP y est intégrée.