Vers un traité contraignant à l’ONU

Arbeitsrechte
Les normes internationales du travail définies par les Conventions de l’OIT font partie des droits de l’homme. Photo: fabrique de textiles à Dhaka, Bangladesch.
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En Suisse, suite au dépôt de l’initiative pour des multinationales responsables, le débat a pris une tournure nouvelle. L’ouvrage est également sur le métier à l’ONU.

Les 14 au 16 novembre se retrouvaient à Genève quelque 2000 représentants de gouvernements, entreprises et société civile de plus 140 pays dans le cadre de la 5ème édition du Business and Human Rights Forum pour évaluer les douloureux et lents progrès enregistrés dans la mise en œuvre des Principes directeurs de l’ONU relatifs aux entreprises et aux Droits de l’homme depuis leur approbation à Genève en 2011.

Quelques jours auparavant, du 24 au 28 octobre, se tenait au Palais des Nations la 2ème session du Groupe de travail intergouvernemental de l’ONU (IGWG) établi suite à l’adoption de la Résolution 26/9 du Conseil des Droits de l’Homme de l’ONU en juin 2014. Le mandat de l’IGWG, qualifié d’historique est l’«élaboration d’un instrument international juridiquement contraignant sur les sociétés transnationales et autres entreprises et les droits de l’homme ».1

Cette résolution, née de la mobilisation de quelque 600 organisations de la société civile, formant « l’Alliance pour un traité », regroupant ONG du Nord et du Sud, vise à mettre fin à l’impunité des responsables de désastres écologiques et humains, comme lors de l’explosion de l’usine agrochimique d’Union Carbide en 1984 à Bhopal, en Inde, ou suite au déversement de millions de tonnes de déchets toxiques dans l’environnement entre 1964 et 1990, par Texaco, filiale de Chevron en Equateur. Ou, en 2013, l’effondrement des ateliers de confection textile du Rana Plaza (Bangladesh), qui a provoqué plus de 1000 décès. Le Conseil des droits de l’homme a donc décidé de chercher à combler ce vide juridique par l’élaboration d’une convention internationale.

Comme lors de sa 1ère réunion en juillet 2015, les travaux de l’IGWG ont porté sur la détermination du "contenu, la portée, la nature et la forme du futur instrument international" en vue de préparer des éléments pour le projet d’instrument juridiquement contraignant, en prévision des négociations sur le fond qui se tiendront lors de la 3ème session du Groupe de travail, en octobre 2017. Un projet de convention pourrait donc être prêt l’an prochain…

Du droit contraignant plutôt que des principes volontaires   

La route vers des obligations contraignantes est un parcours semé d’embûches et fait face, depuis 40 ans, à la résistance obstinée des entreprises multinationales et, plus particulièrement de leurs associations. On se rappelle que dans les années 1970, l’ONU s’était fixé comme priorité d’élaborer un code de conduite international pour les multinationales. En 1976 furent adoptés les Principes directeurs à l'intention des entreprises multinationales de l’OCDE, révisés en 2011. En 2000, le Pacte mondial de l’ONU, lancé par Kofi Annan au WEF de Davos, invitait les entreprises à adopter un comportement sociétal responsable, mais a, pour certains, cassé la logique d’un droit international contraignant au profit de principes volontaires dont l’efficacité reste à démontrer. Enfin, les Principes directeurs de l’ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme, adoptés en 2011, ne contiennent aucune obligation contraignante pour les entreprises.

Mais les pays du Nord, où siègent 85 % des multinationales, répugnent à un texte contraignant. Les Etats-Unis, l’Australie et le Canada refusent de participer aux travaux du groupe et la Russie a annoncé qu’elle ne souhaitait pas de traité. Suite aux pressions de la société civile et du Parlement, l’UE était représentée à la session d’octobre. En 2015, elle avait imposé des conditions très strictes : le texte doit être élargi à toutes les entreprises, y compris nationales, les multinationales doivent être présentes à la table des négociations et les discussions doivent se cantonner au périmètre des Principes directeurs de 2011.

(BOX) L’élaboration d’une convention contraignante par le Conseil des droits de l’homme présuppose d’apporter des réponses à d’épineuses questions, notamment : quelle sera la complémentarité de cet instrument avec les Principes directeurs ?  L’ensemble des violations des droits de l’homme seront-elles couvertes ou uniquement les « graves abus » ? Le traité concernera-t-il uniquement les sociétés transnationales ou l’ensemble des entreprises, indépendamment de leur taille ? Le traité prévoira-t-il de nouvelles obligations extraterritoriales des Etats ? L’instrument définira-t-il des obligations directement applicables aux entreprises ? Comment le respect des obligations sera-t-il assuré, au niveau international et/ou au niveau national ? Quelle sera la relation entre le traité et les accords commerciaux et de protection des investissements ? De nombreuses propositions ont été établies par des chercheurs et la société civile quant à la forme et au contenu du futur traité.2 [5]

Le processus d’élaboration de la future convention se distingue sur un point fondamental du processus à l’origine des Principes directeurs de l’ONU de 2011. Cette distinction réside dans l’approche même de la régulation : la Résolution 26/9 prévoit en effet un retour au processus de régulation classique, centré sur les seuls Etats, qui met fin à l’approche «multistakeholder» (comprenant Etats, entreprises et société civile). Cette approche inclusive avait permis de mettre fin aux guerres de tranchées après l’échec des Normes sur la responsabilité en matière de droits de l'homme des sociétés transnationales et autres entreprises en 2003. Seuls les Etats sont désormais représentés à la table des négociations.   

On ne peut prévoir à ce stade la direction que prendront les futures négociations, sans parler de la durée de l’élaboration d’un instrument contraignant. Ces négociations pourraient durer plusieurs années, sans certitude de pouvoir aboutir à un résultat concret, notamment au vu des expériences faites avec les Normes sur la responsabilité de 2003. En outre, les entreprises transnationales ne seront amenées à rendre compte de violations des droits humains que dans les Etats qui auront ratifié la convention. Comme on peut difficilement s’attendre à ce que l’ensemble des Etats (principalement au Nord) y adhèrent immédiatement, l’impact initial d’une éventuelle convention pourrait être limité.

Au vu de ces nombreux impondérables, il serait regrettable que les Etats, aussi bien que les entreprises, réduisent leur engagement visant à assurer une mise en œuvre effective des Principes directeurs de l’ONU. Ces acteurs devraient au contraire redoubler d’efforts pour articuler l’indispensable «smart mix», alliant mesures volontaires et cadre réglementaire contraignant, en vue d’assurer le plein respect des droits de l’homme par les entreprises dans l’ensemble de leurs activités.

1 La résolution, rédigée par l’Equateur et l’Afrique du Sud, co-signée par la Bolivie, Cuba et le Venezuela avait été adoptée par 20 voix (principalement des pays en développement) contre 14 (dont de nombreux pays membres de l’UE, mais sans la Suisse), avec 13 abstentions.

2 Cf. p.ex. The Struggle for a UN Treaty : Towards global regulation on human rights and business. Jens Martens,  Karolin Seitz. Global Policy Forum/Rosa Luxemburg Stiftung—New York Office. August 2016. https://www.globalpolicy.org/component/content/article/270-general/52867