BAII : Examen à la loupe du nouvel acteur mondial

Le respect de normes sociales et environmentales conséquentes et des droits de l'homme doit accompagner tout projet d'investissement dans les infrastructures. Photo: chantier à Jakarta, Indonésie.
Article GLOBAL+
« La BAII peut apporter une contribution essentielle pour (…) promouvoir un développement économique durable en Asie » : c’est en ces termes que le Conseil fédéral justifiait l’engagement de la Suisse dans la BAII. Un bilan intermédiaire.

1. Qu’est-ce qui a conduit à la fondation de la BAII ?

La fondation de la Banque asiatique d'investissement dans les infrastructures BAII a été une victoire diplomatique de Pékin. Les États-Unis du président Obama avaient demandé avec insistance aux nations européennes et au Japon de ne pas adhérer à la BAII. Mais le partenaire le plus proche de Washington, le Royaume-Uni, a été la première nation européenne à rejoindre la BAII en mars 2015. Peu après, l’Allemagne, la Suisse et d’autres pays européens lui ont emboîté le pas. L’espoir d’une position commune des États du G7 a donc volé en éclats. Dans l’intervalle, la BAII compte 56 pays membres et d’autres nations sont candidates à l’adhésion.

Fondée à l’initiative de la Chine en janvier 2016 et dotée d’un capital initial de 100 milliards de dollars, la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (BAII) dispose d’une puissance financière nettement inférieure à celle des institutions financières chinoises propres. La Banque d’exportation et d’importation de Chine accorde par exemple chaque année un volume largement supérieur de prêts. La valeur symbolique et géostratégique de la BAII importe davantage car Pékin se trouve, avec elle, pour la première fois à la tête d’une institution financière multilatérale. La Chine peut donc dès à présent promouvoir un multilatéralisme dont elle définit elle-même les règles du jeu.

La représentation insuffisante de l’empire du Milieu dans les institutions de Bretton Woods (Fonds monétaire international et Banque mondiale) dominées par les États occidentaux, ainsi dans la Banque asiatique de développement, dominée par le Japon, pourrait avoir incité Pékin à fonder la BAII. Il est aussi vraisemblable que Pékin considère une propre banque de développement plus appropriée pour exercer son influence qu’une approche unilatérale reposant sur une puissance purement économique.

2. Quel est le rôle des États membres non-régionaux ?

Les États européens justifient leur adhésion en affichant leur volonté d’exercer dès le départ une influence positive sur l’institution et de s’engager en faveur de meilleures normes environnementales et sociales. Il conviendra d’examiner s’ils y parviendront à moyenne et longue échéances. À court terme, on constate une ouverture de la BAII au dialogue avec la société civile internationale comme les gouvernements occidentaux l’attendaient. Chargée de soigner l’image de la BAII, la société internationale de relations publiques Saatchi & Saatchi appréciera.

L’adhésion de pays européens a certainement contribué à l’octroi à la BAII de la convoitée notation AAA de la dette par les trois grandes agences de notation internationales durant l’été 2017. Cela confère à la BAII le niveau de solvabilité le plus élevé, ce qui lui permet d’emprunter des fonds à des conditions avantageuses sur les marchés internationaux des capitaux et d’élargir son futur volume de crédits. C’est d’autant plus remarquable que les finances publiques des trois principaux États membres (Chine, Inde et Russie) ne bénéficient pas d’une notation AAA. Mais qu’en est-il des autres types de risques, comme la gouvernance et les incidences environnementales et sociales, que les agences de notation doivent aussi prendre en compte ? Ces dernières se trouvent à ce titre sur un terrain glissant car la BAII n’est pas dans les affaires depuis suffisamment longtemps pour fournir une image à ce propos.

À ce jour, la BAII a essentiellement participé à des cofinancements de projets pour lesquels les normes de l’institution financière leader s’appliquent. Les risques de la BAII seront exposés au grand jour seulement lorsqu’elle disposera de son propre portefeuille.

3. Que signifie la devise « Lean, Green & Clean » de la BAII ?

La BAII se présente comme une banque d’un nouveau genre pour le XXIe siècle finançant des projets écologiques (green), générant des frais de personnel limités (lean), et ne tolérant aucune corruption (clean). Une partie de cette minceur (lean) réside dans l’absence d’un conseil d’administration avec un siège permanent, visant à limiter la bureaucratie mais qui par ailleurs tient toute surveillance à distance. Deux représentants européens siègent dans le conseil de 12 personnes mais les pouvoirs de cet organe ne sont pas clairement définis à ce jour. Le flou règne ainsi sur la marge d’autonomie dont jouit le président de la BAII pour approuver des crédits et des lignes politiques.

La BAII entend limiter son personnel et approuver les projets plus rapidement que d’autres banques de développement. Mais ce sont en premier lieu les investissements dans les infrastructures qui provoquent souvent des déplacements forcés et présentent des risques environnementaux et sociaux multiples. Reste encore à déterminer comment un nombre réduit de collaborateurs - contraints d’être efficaces - seront en mesure d’évaluer et de surveiller la qualité des projets.

4. Comment évaluer les normes climatiques et les critères écologiques généraux de la BAII ?

La BAII a publié sa stratégie climatique en juin 2017. Cette dernière se réfère à l’Accord de Paris, à l’Agenda 2030 de développement durable de l’ONU ainsi qu’à l’initiative « Une énergie durable pour tous (Sustainable Energy for All). Autant il convient de saluer ces références et l’exclusion, pour le moins provisoire, de l’énergie nucléaire, autant le fait de ne pas bannir le financement de projets pétroliers et liés au charbon, ainsi que de grands barrages, s’avère problématique. La BAII souligne à cet égard qu’elle tiendra compte des besoins de ses emprunteurs.

Les normes écologiques et sociales de la BAII sont définies dans le cadre environnemental et social (Environmental & Social Framework, ESF). Il est flexible et présente des failles importantes. Les emprunteurs doivent par exemple remplir les conditions de la banque «d’une manière et dans un délai jugés acceptables par la banque ». Ce que la BAII entend par acceptable n’est pas énoncé clairement. À cela s’ajoute que ce cadre peut être remplacé par les normes des clients – donc par les normes écologiques et sociales souvent très peu exigeantes des pays souhaitant obtenir un prêt.

À ce jour, deux piliers centraux devant faire partie de la stratégie climatique et de la politique environnementale font défaut : des lignes directrices pour un accès public aux informations sur les projets et celles relatives à un mécanisme de recours. Ces deux éléments seraient en cours d’élaboration. Or, l’accès public à l’information ainsi que la liberté d’association et d’expression sont politiquement sensibles en Chine et dans de nombreux pays emprunteurs où les activités des ONG sont souvent réprimées et criminalisées.

La BAII ne peut pas être comprise comme une entité séparée des intérêts économiques et géopolitiques de la Chine. Un suivi étroit de ses activités par les États membres et la société civile s’avère nécessaire.

L’auteure Korinna Horta est en charge du dossier des institutions financières internationales auprès de l’ONG allemande « urgewald e.V. »

 

La Suisse et la BAII           

mh. La Suisse a constitué à la BAII un groupe de vote avec le Royaume-Uni, la Pologne, la Suède, la Norvège, le Danemark et l’Islande et détient actuellement la vice-présidence. Les contributions de la Suisse à la BAII ont été, à ce jour, financées par le budget de la coopération au développement. Cette utilisation contestable des fonds au développement a provoqué de vives réactions au Parlement fédéral. Plusieurs parlementaires ont en effet considéré que l’adhésion de la Suisse à la BAII n’était utile qu’aux relations économiques extérieures avec la Chine. Le Conseil fédéral a rétorqué que la BAII contribuerait au développement durable en Asie, dans laquelle le plus grand nombre de pauvres et de très pauvres vivent. En outre, elle représenterait un complément utile aux banques de développement multilatérales existantes.

Les affirmations ne sont pas confirmées à ce jour. La plus grande partie des crédits accordés par la BAII l’a été à des projets en Egypte et à Oman. Les pays asiatiques présentant un haut niveau de pauvreté ne jouent qu’un rôle marginal dans le portefeuille de la banque. En outre, la BAII collabore à cet égard principalement avec le Groupe de la Banque mondiale, donc justement pas en complément avec d’autres banques.