UNGP: ein Jahrzehnt der Inkonsequenz

16.6.2021
Artikel global
Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen sind ein wiederkehrendes Problem. Lösungsansätze wären vorhanden: Am 16. Juni 2021 jährt sich die Verabschiedung der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (UNGP) zum 10. Mal.

Zwangsarbeit in Fabriken, die für grosse internationale Marken produzieren und mit Internierungslagern für Uiguren in Xinjiang in Verbindung gebracht werden, oder Geschäftsverbindungen westlicher Unternehmen mit Konglomeraten, die von der Militärjunta in Myanmar kontrolliert werden: Das Thema Konzernverantwortung ist von grosser Aktualität, in der Schweiz wie anderswo.

Im Rahmen ihres Mandats zur Förderung der UNGP hat die UNO-Arbeitsgruppe zu Unternehmen und Menschenrechten ein Projekt gestartet, um die Weichen für ein neues «Aktionsjahrzehnt» (UNGP10+) zu stellen. Ziel ist es, eine Bestandesaufnahme des bisher Erreichten vorzunehmen, bestehende Lücken und Herausforderungen unter die Lupe zu nehmen und vor allem eine Vision und einen Fahrplan für eine breitere und umfassendere Umsetzung der UNGP bis 2030 zu entwickeln. Das Projekt wird unter anderem von der deutschen Regierung und dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) unterstützt.

«Das 10-Jahre-Jubiläum soll ein echter Wendepunkt sein und die Zukunft einläuten, die wir uns wünschen», sagt Anita Ramasastry, Vorsitzende der Arbeitsgruppe. Klima- und Umweltkrisen, in Verbindung mit anderen grossen globalen Herausforderungen wie schrumpfendem Handlungsspielraum für die Zivilgesellschaft (shrinking civic space), Populismus, Korruption, Konflikte und Fragilität sowie die noch unbekannten menschlichen Folgen der technologischen Disruption: Die von Covid-19 ausgelöste sozioökonomische Krise hat bestehende gravierende Ungleichheiten und die strukturelle Diskriminierung offengelegt und noch verstärkt. Die 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) heben verantwortungsvolles Wirtschaften als Teil der Lösung hervor. Die drei Säulen der UNGP geben vor, welche Ansätze es in der Praxis braucht: Staaten müssen die Menschenrechte schützen; Unternehmen haben die Verantwortung, die Menschenrechte zu achten; und Opfer müssen Zugang zu einem wirksamen Rechtsbehelf erhalten.

Bis heute haben die UNGP zu erheblichen Fortschritten beigetragen; allerdings bleibt noch viel zu tun, damit die darin verankerte Vision von «greifbaren Ergebnissen für die betroffenen Individuen und Gemeinschaften verwirklicht und so zu einer sozial nachhaltigen Globalisierung beitragen kann».

Positiv zu vermerken ist, dass die UNGP einen weltweit anerkannten Massstab darstellen, der festlegt, was Regierungen und Unternehmen tun müssen, um die Achtung der Menschenrechte in der Wirtschaftswelt zu gewährleisten – etwas, das es vor 2011 nicht gab. Eines der aussagekräftigsten Beispiele ist das zentrale Konzept der Sorgfaltspflicht von Unternehmen in Bezug auf die Menschenrechte. Dieses Konzept steht nun im Mittelpunkt der regulatorischen Entwicklungen in Europa und geniesst wachsende Unterstützung seitens der Unternehmen und InvestorInnen.

Gleichzeitig bleiben die Präventionsbemühungen inkonsequent; nur wenige Regierungen gehen über Lippenbekenntnisse zu den UNGP hinaus und der Zugang zu Rechtsmitteln für durch Unternehmen verursachte Schäden bleibt eine gewichtige Herausforderung, die dringend anzugehen ist.

Lücken der UNGP aus afrikanischer Sicht
In ihrer Eingabe an die Arbeitsgruppe hebt die African Coalition for Corporate Accountability (ACCA) den freiwilligen Charakter der UNGP als eine der zentralen Herausforderungen und Unzulänglichkeiten hervor: «Die Tatsache, dass an die Verletzung der UNGP keine spezifischen rechtlichen Konsequenzen, insbesondere für Unternehmen, geknüpft sind, ist wohl einer der Gründe für deren mangelnde Wirksamkeit in Afrika.»

Eine weitere grosse Herausforderung ist der ungenügende bestehende Rechtsrahmen, insbesondere in Bezug auf Grundeigentumsrechte. In der Tat erfordern die meisten geschäftlichen Aktivitäten in Afrika den Erwerb von grossen Landflächen – zu Lasten der lokalen Gemeinschaften. Aufgrund der Art des Landbesitzes bestehen für Gemeinschaften, die ihre Ansprüche geltend machen wollen, wenn Land infolge von internationalen Investitionen und Entwicklungsprojekten in Besitz genommen oder beeinträchtigt wird, zahlreiche Hürden.

Laut ACCA ist die dritte grosse Herausforderung das Versagen der dritten Säule, des Zugangs zu Rechtsmitteln. In Afrika sehen sich Gemeinschaften und Individuen, deren Rechte durch Aktivitäten von Unternehmen beeinträchtigt werden, mit grossen Hindernissen hinsichtlich des zeitnahen Zugangs zu wirksamen Rechtsmitteln konfrontiert. Es gibt zwar «eine breite Palette von Rechtsmittelmöglichkeiten, aber nicht genügend effektive Rechtsmittel». Darüber hinaus stellen die Macht der Konzerne und die fehlende Rechtsstaatlichkeit eine grosse Problematik dar. Konzerne übernehmen in zunehmendem Masse Aufgaben staatlicher Institutionen, was eine Straflosigkeit der Unternehmen in Afrika zur Folge hat. Hinzu kommt, dass der Handlungsspielraum für die meisten MenschenrechtsverteidigerInnen auf dem Kontinent geschrumpft ist. Es ist gefährlicher geworden, in Afrika gegen von Unternehmen begangene Menschenrechtsverletzungen und Umweltverstösse vorzugehen.

Daher ist es unerlässlich, dass die extraterritorialen Verpflichtungen von Staaten gegenüber transnationalen Unternehmen gestärkt werden, damit ein wirksamer Zugang zu Rechtsmitteln jenseits nationaler Rechtsbehelfsmechanismen gewährleistet werden kann. Mit anderen Worten müssen die Länder, in denen sich der Hauptsitz und/oder das Entscheidungszentrum von Unternehmen befindet, verbindliche Gesetze erlassen, die Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und den Zugang zu Rechtsmitteln zu gewährleisten vermögen.

Zehn Jahre Verzögerungstaktik in der Schweiz

Interessant ist es, im Kommentar der Schweiz vom Januar 2021 zum Projekt UNGP 10+ zu lesen, dass das «mittel- und langfristige» Ziel die Erreichung eines «level playing field auf internationaler Ebene» sein soll; dies könnte, ebenfalls gemäss dem Schweizer Kommentar, «ein internationaler Referenzrahmen, basierend auf den UN- und OECD-Leitsätzen sowie der OECD Due Diligence Guidance, sein, auf deren Grundlage jeder Staat einen angemessenen nationalen Rechtsrahmen in Bezug auf die Achtung der Menschenrechte durch Unternehmen entwickeln könnte». Umständlicher kann man es kaum formulieren. Jetzt muss zur Tat geschritten werden.

Darüber hinaus wird daran erinnert, dass der Bundesrat Ende 2016 lediglich einen Nationalen Aktionsplan für Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) verabschiedet hatte, der wenig Übereinstimmung mit dem Aktionsplan zur Verantwortung der Unternehmen für Gesellschaft und Umwelt (CSR) vom April 2015 aufwies. Beide Dokumente, die von NGOs scharf kritisiert und als «wirkungs- und ambitionslos» bezeichnet wurden, wurden im Januar 2020 überarbeitet und umfassen nun den Zeitraum 2020-2023. Hinzu kommt, dass der Bundesrat die Konzernverantwortungsinitiative zunächst abgelehnt hatte, ohne einen Gegenvorschlag zu unterbreiten; dann änderte er seine Meinung und legte dem Parlament schliesslich aus taktischen Gründen einen «hybriden» Text vor, der lediglich bereits in der EU bzw. in den Niederlanden geltende Gesetzesbestimmungen umfasste, und stiftete so im Hinblick auf die Abstimmung vom 29. November 2020 Verwirrung beim Stimmvolk.

Alliance Sud wird die Umsetzung dieses Gegenvorschlags, der eine Mindestlösung beinhaltet – das Inkrafttreten ist für Januar 2022 geplant – aufmerksam beobachten und sich weiterhin für eine bindende, substanzielle Gesetzgebung der Schweiz einsetzen, damit die volle Achtung der Menschenrechte und der Umwelt durch Unternehmen und der Zugang zu Rechtsmitteln endlich gewährleistet sind.