Uno berät über eine verbindliche B&HR-Konvention

Vom 14. bis 16. November versammelten sich rund 2'000 Regierungs-, Unternehmens- und Zivilgesellschafts-VertreterInnen aus 140 Ländern am 5. Business and Human Rights Forum in Genf. Thema: die zähen Fortschritte, die bei der Umsetzung der Uno-Leitprinzipien für Unternehmen und Menschenrechte seit deren Verabschiedung 2011 erzielt worden sind.

Einige Tage vorher, vom 24. bis 28. Oktober traf sich im Genfer Palais des Nations eine intergouvernementale Uno-Arbeitsgruppe (IGWG) zu ihrer zweiten Sitzung. Deren Thema: Wie geht es weiter mit der Umsetzung der Resolution 26/9 des Uno-Menschenrechtsrats vom Juni 2014? Das Mandat der Arbeitsgruppe ist es, «ein juristisch international bindendes Instrument zu transnationalen und anderen Unternehmen und den Menschenrechten auszuarbeiten.»1

Diese Resolution war dank der Mobilisierung von rund 600 Organisationen der Zivilgesellschaft aus dem globalen Norden und Süden zustande gekommen, die gemeinsam die «Allianz für einen Vertrag» gebildet hatten. Gemeinsames Ziel ist, der Straflosigkeit für das Verursachen ökologischer und menschlicher Katastrophen ein Ende zu bereiten. Die Explosion in einer agrochemischen Fabrik von Union Carbide 1984 im indischen Bhopal bleibt ebenso unvergessen wie die Verklappung von Tonnen toxischer Abfälle in der ecuadorianischen Umwelt zwischen 1964 und 1990 durch die Chevron-Tochter Texaco. Oder der Einsturz der Kleidermanufaktur im Rana Plaza-Gebäude in Sabhar (Bangladesch), der über 1100 Todesopfer gefordert hat. Der Menschenrechtsrat hat sich vorgenommen, diese Gesetzeslücke durch die Ausarbeitung einer internationalen Konvention zu füllen.

Wie schon anlässlich der ersten Sitzung im Juli 2015 hat sich die Arbeitsgruppe erst mit dem «Inhalt, des Geltungsbereichs, der Art und der Form des zukünftigen juristischen Instruments» befasst. Die eigentlichen Verhandlungen werden erst beim dritten Zusammentreffen der IGWG im Oktober 2017 aufgenommen. Bis wirklich ein konkreter Vorschlag vorliegt, dürfte also noch einiges Wasser die Rhone hinunter fliessen.

Verbindliches Recht statt freiwilliger Prinzipien

Der Weg zu bindenden Verpflichtungen ist mit Hindernissen gepflastert und wird seit vierzig Jahren von multinationalen Unternehmen und – genauer noch – von deren Interessenverbänden hintertrieben. In den 1970er Jahren hatten sich die Vereinten Nationen vorgenommen, einen Verhaltenskodex für Multis zu erarbeiten. 1976 wurden die OECD-Leitprinzipien für multinationale Unternehmen verabschiedet, die 2011 überarbeitet wurden. 2000 schliesslich lancierte der damalige UN-Generalsekretär Kofi Annan am Weltwirtschaftsforum (WEF) in Davos den Global Compact, der die Unternehmen zu sozialverträglichem Verhalten einlud. Nicht wenige konstatieren allerdings, dass damit die Dynamik für gesetzliche Regelungen unterbrochen wurde, seither berufen sich Unternehmen gerne auf ihre freiwilligen Massnahmen, obwohl verschiedenste Studien deren mangelhafte Effizienz nachgewiesen haben.

Die Länder des globalen Nordens, wo 85% der Multis ihre Sitze haben, wollen keine verbindliche Konvention. Die USA, Australien und Kanada weigern sich, in der Arbeitsgruppe mitzutun, auch Russland hat signalisiert, dass es keinen solchen Vertrag wünsche. Auf Druck der Zivilgesellschaft und des Parlaments war hingegen die EU bei der Sitzung im Oktober dabei. 2015 hatte sie strikte Rahmenbedingungen bei der Erarbeitung der Konvention durchgesetzt: Der Text soll sich auf alle Unternehmen beziehen, also auch auf nationale; die multinationalen Firmen sollen am Verhandlungstisch mit dabei sein und die Diskussionen sollen sich im Rahmen der Uno-Leitprinzipien von 2011 bewegen.

In einem Punkt unterscheidet sich die Erarbeitung einer zukünftigen neuen UN-Konvention ganz grundsätzlich vom Prozess, der zu den sogenannten Ruggie-Prinzipien von 2011 geführt hat: Die Resolution 26/9 sieht eine klassische Regulierung durch die Staaten vor; sie verabschiedet sich wieder vom Multistakeholder-Ansatz, der in den Ruggie-Leitprinzipien Staaten, Unternehmen und der Zivilgesellschaft einbezog. Dieser inklusive Ansatz hatte es nach 2003 erlaubt, den Grabenkrieg um die Ausgestaltung von Normen im Spannungsfeld von Unternehmen und Menschenrechten zu beenden. Jetzt sind nurmehr die Staaten am Verhandlungstisch zugelassen.

In welche Richtung zukünftige Verhandlungen für eine neue UN-Konvention zu Unternehmen und Menschenrechten gehen, lässt sich heute nicht abschätzen. Klar ist nur, dass die Erarbeitung eines bindenden Instruments viel Zeit brauchen wird. Aufgrund der Erfahrungen mit den Verhandlungen von 2003 ist von mehreren Jahren auszugehen, wobei es keine Gewissheit gibt, dass dabei je ein konkretes Resultat erzielt werden kann. Kommt hinzu, dass multinationale Unternehmen nur dann zur Rechenschaft gezogen werden könnten, wenn das Land, in dem sie ihren Sitz haben, die Konvention auch ratifiziert. Zu erwarten ist, dass die gesamte Staatenwelt (inklusive die Vertreter des Nordens) einem neuen Vertrag rasch beitreten würde, scheint fast schon naiv. Der unmittelbare Nutzen der Konvention wäre darum beschränkt.

Angesichts dieser zahlreichen Unwägbarkeiten wäre es bedauerlich, wenn die Staaten, aber auch die Unternehmen ihre Bemühungen einfrieren würden, um der effektiven Umsetzung der Uno-Leitprinzipien von 2011 zum Durchbruch zu verhelfen. Im Gegenteil, sie müssten jetzt ihre Anstrengungen für den unverzichtbaren «Smart mix» verdoppeln, der verbindliche gesetzliche Regeln und freiwillige Massnahmen auf intelligente Weise kombiniert.

1 Die Resolution war von Ekuador und Südafrika eingebracht worden. Mitunterzeichnet wurde sie von Bolivien, Kuba und Venezuela. Angenommen wurde sie mit 20 Stimmen vor allem aus Entwicklungsländern. 14 Staaten, darunter viele aus der EU, stimmten dagegen. 13 Länder enthielten sich. Die Schweiz nahm an der Abstimmung nicht teil.