Une politique climatique qui soulève des questions

9.3.2021
Article politique
Dans sa Stratégie climatique à long terme, le Conseil fédéral reconnaît sa responsabilité globale. Mais la coopération suisse au développement ne doit pas se muer en un instrument permettant d'atteindre l'objectif climatique à long terme.

Dans sa Stratégie climatique à long terme, le Conseil fédéral reconnaît sa responsabilité globale et adhère au principe logique de réduire également les gaz à effet de serre (GES) dans l'empreinte climatique de la Suisse hors des frontières nationales. Dans le même temps, les puits de GES à l’étranger devraient toutefois aussi servir à équilibrer le bilan GES national d'ici 2050 (« objectif de zéro net »). Cela soulève des questions fondamentales.

Le 27 janvier, le Conseil fédéral a présenté la Stratégie climatique 2050 de la Suisse, un document attendu depuis longtemps et avec impatience. En 2015, avec l'accord de Paris sur le climat, tous les pays se sont engagés à définir, d'ici 2020, comment ils contribueraient à réduire les GES dans le monde pour atteindre « zéro émission nette de gaz à effet de serre » au plus tard au milieu du siècle ; en d'autres termes, à atteindre un équilibre entre les sources et les puits d'émission.

Dans le document désormais disponible, le Conseil fédéral réaffirme son objectif, adopté en 2019 : « la Suisse doit parvenir à un bilan GES équilibré (zéro net) d’ici 2050 ». Malgré l'engagement explicite selon lequel « d'un point de vue scientifique, une réduction des émissions mondiales de GES à zéro net est impérative afin de contenir le réchauffement de la Planète en dessous du seuil critique », l'objectif de zéro net désormais fixé explicitement n'inclut toutefois que « les émissions générées à l’intérieur des frontières de la Suisse ».
En revanche, le Conseil fédéral reconnaît « qu’environ deux tiers de l’empreinte GES de la Suisse sont générés à l’étranger ». Il formule donc logiquement – et de manière tout à fait louable – le principe de la politique climatique suisse pour les 30 prochaines années, selon lequel les émissions sont à réduire « tout au long des chaînes de valeur ajoutée ».

Mais la question de savoir avec quelles mesures concrètes réduire les émissions à l'étranger reste ouverte. En outre, la Confédération fait également mention des « émissions négatives probablement nécessaires pour compenser les émissions résiduelles [nationales] ». Selon la stratégie, cela représente entre 7 et 12 millions de tonnes d'équivalents CO2 (7-12 Mt éq.-CO2), soit jusqu'à un tiers des émissions nationales actuelles. Les puits naturels et les capacités de stockage géologique étant limités sur le territoire national, le Conseil fédéral part toutefois du principe que la Suisse « sera donc dépendante également de l’accès à des puits étrangers ».

Puits d’émissions suisses à l’étranger ?
En d'autres termes, malgré l'élimination des GES dans tous les secteurs, des millions de tonnes d’éq.-CO2 doivent encore être compensées par des puits de GES techniques ou naturels à l'étranger, même en 2050. Le Conseil fédéral affirme toutefois aussi, dans le même document stratégique, que « le potentiel [pour des mesures à l'étranger] devrait toutefois diminuer » rapidement car les GES devront être éliminés dans le monde entier d'ici 2050. Et que « tous les pays devraient être moins enclins à céder à d’autres pays des possibilités de réduction imputables obtenues à bas coût ».

En réalité, plus de 60 pays ont déjà adopté des objectifs de zéro net – la plupart d'entre eux, soulignons-le, sans aucune intention de compensations au-delà de leurs frontières nationales. Ces pays, ainsi que des pays à faible revenu, auront besoin de toutes les réductions d'émissions qui peuvent être réalisées dans leur propre pays pour atteindre leurs propres objectifs climatiques. En outre, plus de 1 000 entreprises se sont déjà engagées à « compenser » leurs émissions (dont certaines sont historiques) par le reboisement ou moyennant des technologies à émissions négatives. Cela soulève inévitablement la question de savoir sur quels terrains tout ce carbone doit être éliminé et stocké. En particulier, les « approches basées sur la nature » – comme le reboisement ou la remise en eau de marais asséchés – font inévitablement planer la menace de nouveaux conflits en raison d'autres revendications d'affectation des terres, de la sécurité alimentaire ou de la violation des droits fonciers des populations résidentes et autochtones.

Outre la question de savoir où et avec quels puits de GES étrangers les millions de tonnes « d’émissions résiduelles suisses » provenant du marché indigène et des chaînes de valeur ajoutée quasiment deux fois plus nocives pour le climat doivent être stockées de manière permanente, se pose aussi la question du financement nécessaire.

Les fonds de la coopération internationale pour réduire les émissions suisses ?
Le principe explicite selon lequel la Suisse « assume sa responsabilité en matière de politique climatique » et veut par conséquent réduire les émissions « tout au long des chaînes de valeur ajoutée », et donc pour la première fois dans la politique climatique suisse au-delà des frontières nationales, est certes à saluer. La stratégie reste vague sur la question des mesures concrètes à prendre pour réduire l'empreinte climatique à l'étranger. Par exemple, les conditions-cadre devront donc être définies « de manière à ce que, tout au long des chaînes de valeur ajoutée, la production et la demande des biens et des services aient un impact environnemental global aussi faible que possible et génèrent aussi peu d’émissions de GES que possible ». La Confédération, les cantons et les communes « veillent à la préservation des ressources naturelles et renforcent les approches d’économie circulaire ».

Mais la stratégie climatique à long terme est très concrète s’agissant de la coopération internationale (CI). Elle s’engage « notamment en faveur de la réduction des émissions dans les chaînes valeur ajoutée à l’étranger ». La nouvelle loi sur le CO2 prévoit que la Suisse « contribue à réduire les émissions à l’étranger dans une mesure correspondant à ce qu’elle émet. » À cette fin, « les ressources dont dispose la CI sont progressivement augmentées jusqu’à fin 2024 : elles passent de 300 millions de francs par année (2017-2020) à environ 400 millions de francs par année » – mais, notons-le, sans augmentation correspondante des crédits globaux de la coopération au développement. Comme indiqué dans des articles précédents, près de 20 % du total des fonds de la coopération au développement de la Direction du développement et de la coopération (DDC) et du Secrétariat d'État à l'économie (SECO) doivent être réservés pour des projets climatiques d'ici 2024.

Faut-il donc craindre qu'avec la nouvelle Stratégie climatique à long terme, le Conseil fédéral fasse porter la responsabilité principale de l'élimination des émissions dans nos chaînes d'approvisionnement à la coopération internationale et les coûts des mesures mises en œuvre à l’étranger sur les deux plus importants crédits-cadres de la DDC et du SECO, crédits pourtant stagnants ? Car la stratégie n'envisage pas de nouvelles sources de financement additionnelles. Elle fait tout juste miroiter l’espoir flou d'une future mobilisation accrue des investissements privés étrangers.

Quid du Fonds pour le climat ?
De manière remarquable et regrettable, le nouveau Fonds pour le climat de la loi révisée sur le CO2 n’est pas mentionné en lien avec les mesures mises en œuvre à l’étranger. Il a pourtant été institué précisément pour permettre le financement de mesures supplémentaires de réduction des émissions à partir de la future taxe sur les billets d'avion et sur le CO2. En principe, cela ouvre la possibilité, réclamée depuis longtemps, de financer la protection du climat à l'étranger selon le principe de causalité et d’alléger la pression sur les crédits-cadres sous-dotés de la coopération au développement.

La coopération au développement ne peut en effet pas avoir pour objectif de servir de plus en plus d’instrument et de source de financement visant à réduire l'empreinte climatique de la Suisse. Orienter toujours davantage la coopération au développement vers la réduction des émissions dans nos chaînes d'approvisionnement plutôt que vers la réduction de la pauvreté et des inégalités dans les pays en développement – ou du moins vers le soutien des populations les plus pauvres et les plus touchées par la crise climatique de l’hémisphère sud – est également difficilement compatible avec la loi sur l'aide au développement.

En conclusion : la Stratégie à long terme est à courte vue
La Stratégie climatique à long terme reconnaît une responsabilité globale et vise à réduire l'empreinte climatique de la Suisse hors de ses frontières également. On peut s’en féliciter même si la stratégie reste vague en ce qui concerne les mesures concrètes à prendre à l'étranger. Le Conseil fédéral laisse ouverte la question de savoir comment il entend compenser les « émissions résiduelles inévitables » des chaînes de valeur ajoutée nationales et mondiales au moyen de puits à l’étranger. Le rôle attribué à la coopération au développement dans la réduction de l'empreinte climatique de la Suisse semble très discutable vu son mandat et les budgets dont elle dispose.

De nouveaux instruments et des sources de financement additionnelles, respectueux du principe de causalité, sont nécessaires de toute urgence pour les mesures climatiques mises en œuvre hors des frontières nationales. La coopération suisse au développement ne doit pas se muer en instrument visant au respect de l'objectif climatique à long terme de la Suisse ; d’autant moins qu'elle n'est pas financée à hauteur d’au moins 0,7% du RNB, comme le réclament les accords internationaux.