Voie libre pour une nouvelle politique climatique

Le moment pour un selfie sur le Jungfraujoch, à 3466 mètres d’altitude.
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Alors que le PLR s’engage en faveur d’#ElectionsClimat, un avis de droit explosif le prouve : rien ne s'oppose plus à un revirement effectif de la politique climatique suisse.

La séance de la Commission de l'environnement du Conseil des États (CEATE-E) du 11 février 2019 pourrait marquer un tournant dans l'histoire de la politique climatique suisse. En discutant de la nouvelle loi sur le CO₂, la commission a adopté des positions pour lesquelles Alliance Sud et l’Alliance Climatique se sont battues depuis des années : elle souhaite renforcer sensiblement le projet du Conseil fédéral et inscrire explicitement les objectifs de la Convention de Paris sur le climat dans le droit national. Selon le communiqué de presse de la CEATE-E, la commission a « décidé, sans opposition, que la loi devait contribuer à ce que la hausse de la température mondiale soit limitée à 1,5°C et à ce que les capacités d’adaptation aux effets néfastes des changements climatiques soient renforcées. »

Au vu du blocus catégorique des partis bourgeois sur cette question jusqu'à présent, le fait que « les flux financiers devraient être compatibles avec le développement à faible émission qui est visé » semble tout à fait révolutionnaire. Car cela n’équivaut à rien d'autre qu’au rééquilibrage du plus grand centre financier et d'investissement offshore du monde pour le rendre compatible avec le climat. La commission veut discuter de la manière de le faire lors de sa réunion du 1er avril. Reste à savoir si sa proposition résistera à la contre-attaque prévisible de l’influent lobby financier dans les délibérations de la Chambre.

L'annonce à la mi-février du souhait de la présidente du PLR, Petra Gössi, de mettre son parti sur une voie respectueuse du climat, est également le signe du tournant qui s’amorce dans la politique climatique suisse. Quant à savoir si l'exigence selon laquelle il faut examiner un financement selon le principe du pollueur-payeur du financement climatique international à verser de toute manière  – l'une des principales revendications d'Alliance Sud notons-le bien – est davantage qu’une simple tactique électorale ne sera peut-être éclairci que dans le cadre du nouveau Parlement. Suite au rôle peu glorieux joué par le PLR dans le rejet de la loi sur le CO₂ au Conseil national, des doutes fondés sont justifiés.

Taxes d’incitation à buts déterminés

Le nouvel avis de droit sur le financement international dans le domaine du climat que les réputés cabinets d'avocats Ettlersuter et Hauser ont présenté fin février est d’une portée bien plus étendue que la surprenante volte-face de certains bourgeois : l'équipe de juristes de haut vol spécialistes du droit constitutionnel et environnemental justifie avec soin que rien ne s'oppose à ce que les recettes provenant des taxes sur le CO₂ ou d'autres taxes (par exemple sur les billets d'avion) soient utilisées à des fins de coopération internationale dans le domaine climatique. Au contraire, l’avis de droit affirme la légalité d'utiliser non seulement une partie du produit provenant des recettes climatiques incitatives mais encore leur totalité pour des mesures de protection du climat dans les pays en développement ; cela inclut explicitement des mesures visant à réduire les émissions et à s'adapter au changement climatique ou à renforcer la résilience des populations et régions particulièrement touchées.

Ce qui peut sembler surtout compliqué, mais peu spectaculaire, pour le non-juriste est précisément cela : l’avis de droit jette les bases d'un véritable changement de paradigme de la politique climatique suisse. En 120 pages, il réfute en effet fermement l'argument avancé depuis des années par la politique et l’administration selon lequel les recettes provenant de taxes d'incitation ne devraient pas être utilisées pour le financement international du climat sans modification de la Constitution.

Une restriction possible est également  relativisée: la Constitution prévoit une réserve pour les impôts fédéraux afin de protéger le substrat fiscal des cantons. Pour un montant susceptible de totaliser jusqu’à 1 milliard de francs par an – donc la contribution de la Suisse au financement climatique international calculée par Alliance Sud - cette réserve ne peut être invoquée.

Les articles pertinents de la Constitution fédérale

Dans l’exposé des motifs, l’avis de droit se fonde sur deux articles suffisants de la Constitution fédérale :

  • L’article 74 Cst. définit la protection de l'environnement comme une compétence transversale de la Confédération. Cela légitime des mesures de lutte contre le changement climatique dans l’esprit d'un problème environnemental global  qui ne peut être surmonté que par la coopération internationale et l'action au niveau national et international.
  • L’article 54 Cst. attribue à son tour à la Confédération la compétence générale et globale des affaires étrangères. Cela inclut, en particulier, les questions portant sur le régime climatique international. L’avis de droit indique que l'article 54 Cst. en tant que tel fournit déjà une base suffisante pour la perception de taxes d’incitation climatique aux fins du financement dans le domaine du climat. Et parce que les mesures d'adaptation dans les pays en développement notamment contribuent à soulager les populations dans le besoin et à lutter contre la pauvreté, leurs recettes peuvent aussi être utilisées explicitement à cette fin sur la base de l'art. 54 Cst.

L’avis de droit mandaté par Alliance Sud applique également ces conclusions à l’actuel projet de loi sur le C0₂ du Conseil fédéral et critique le fait que ce projet ne fournit pas un fondement pour des contributions à la coopération internationale dans le domaine climatique et ne prévoit pas de mécanismes particuliers de financement ad hoc.

L’avis de droit se montre particulièrement sévère avec le rapport du Conseil fédéral de mai 2017 « Financement international dans le domaine du climat » En l'absence d'études fondées sur l'utilisation du produit de taxes, le Conseil fédéral a estimé que la plupart des instruments de financement nécessiteraient une modification constitutionnelle et ne seraient donc « guère réalisables ». Le piquant de la situation est que le rapport se fonde sur une analyse interdépartementale de 2011 longtemps gardée sous clé. Cela confirme ce qu'Alliance Sud critiquait voilà deux ans déjà : dans la perspective des contributions d’environ 1 milliard de francs par an que la Suisse doit verser dès 2021 pour financer la lutte contre le changement climatique, le Conseil fédéral a jusqu'à présent refusé de faire des efforts sérieux pour examiner de nouveaux instruments de financement servant à mobiliser les fonds supplémentaires nécessaires selon le principe du pollueur-payeur. En lieu et place, les engagements pris à Paris pour lutter contre la crise climatique doivent être financés à l’aide des ressources limitées de la coopération au développement.

Paris ramené à l’échelle nationale

Dans le traitement juridique de ces positions, l’avis de droit interprète d'autres aspects de la Convention de Paris sur le climat orientant la conception de la politique climatique de la Suisse.

  • La Convention de Paris sur le changement climatique ne traite pas isolément des émissions de gaz à effet de serre, mais de la solution du problème climatique dans son ensemble, qui comprend à la fois des mesures de réduction des émissions et d'adaptation. De ce point de vue, une taxe incitative sur les émissions de gaz à effet de serre contribue en fin de compte à résoudre le problème.
  • Le changement climatique d'origine humaine n'est pas une catastrophe naturelle, et les mesures d'adaptation ne peuvent être assimilées à des mesures visant à faire face aux conséquences des catastrophes naturelles. Comme la Convention de Paris sur les changements climatiques a déplacé la pondération de l'adaptation vers la réduction des émissions, l'accent est mis sur la limitation préventive des effets néfastes du changement climatique et le renforcement de la résilience. Les mesures d'adaptation pourraient ainsi également être financées par les recettes d'une taxe climatique incitative sur les émissions de gaz à effet de serre.
  • Des mesures de réduction des émissions dans les pays en développement (mitigation) nécessitent de renforcer leur résilience au changement climatique. Quiconque considère la réduction des émissions comme la priorité absolue de la protection du climat en termes de lutte contre les causes du changement climatique doit, par conséquent, tout mettre en œuvre pour assurer un financement adéquat en matière de climat - et en particulier pour soutenir l'adaptation et le renforcement de la résilience des pays en développement à faible revenu (PMA) et des petits États insulaires en développement (PIED)
  • Le financement dans le domaine du climat ne peut (plus) être considéré comme une simple « contrepartie » à l'accord des pays en développement de réduire de leur côté les gaz à effet de serre. Il s'agit plutôt d'une contribution des pays industrialisés à la réduction de leur propre empreinte et de son impact hors de leurs frontières nationales. C’est « d'autant plus important que de nombreux pays industrialisés ne fabriquent plus eux-mêmes des produits émettant beaucoup de CO2, mais les importent de pays en développement et émergents » et sont donc conjointement responsables de leurs émissions nationales.

Position d’Alliance Sud pleinement confirmée

Enfin, l’avis de droit signale qu'une taxe sur les billets d'avion pourrait être introduite comme simple taxe d'incitation conforme au droit international et à la Constitution, et que ses recettes pourraient être utilisées pour le financement international du climat. Sur ce point, il contredit clairement la position adoptée de longue date par le Conseil fédéral dans sa réponse à diverses interventions parlementaires.

Pendant des années, Alliance Sud et ses alliés ont prêché dans le désert en réclamant une #JusticeClimatique et un #ClimateFinance selon le principe du pollueur-payeur. En attendant, ces termes ne figurent plus seulement dans les médias sociaux et sur les bannières des étudiants en grève pour le climat. La #UrgenceClimatique a également trouvé sa place dans les brochures de campagne électorale. Bien sûr, il n'y a toujours aucune preuve que le renversement de tendance constaté ces dernières semaines sera réellement suivi de #ActionClimatique. En fin de compte, c'est aux électeurs de transformer une terminologie de hashtags à la mode en une #ElectionClimat le 23 octobre.

« Notre planète ! Notre avenir !»

Il lui en aura fallu du temps mais il est soudain devenu réalité : le Mouvement suisse pour le climat. Inutile de spéculer sur ce qui a poussé depuis décembre dernier des dizaines de milliers de jeunes Suisses à manifester en faveur d’une politique climatique cohérente dans toutes les régions du pays. Était-ce l'ignorance éhontée de l'Accord de Paris sur le climat par le Conseil national lorsqu'il a débattu de la nouvelle loi sur le CO₂ durant sa session d'hiver, ou plutôt l’effet d’un modèle de référence, le « role model » #GretaThunberg ? Les négationnistes du climat et les théoriciens du complot font désormais des commentaires au vitriol sur le « travail subversif » des ONG ou croient voir les jeunes des partis rouges-verts derrière ce mouvement décentralisé de la jeunesse. Ce faisant, ils ferment les yeux sur le fait qu'une telle mobilisation ne peut être ni achetée et encore moins instrumentalisée. Car la force du mouvement #grèvepourleclimat réside précisément dans sa façon démocratique originale de forger l’opinion, dans sa large mise en réseau – merci pour une fois aux médias sociaux - de milliers de lycées et de hautes écoles spécialisées et dans les nombreux et vifs esprits abordant les médias sans fausse timidité ni narcissisme.

La politisation et la radicalisation prétendument soudaines de dizaines de milliers de personnes qui n'ont souvent même pas le droit de vote provoquent des réactions diverses parmi les politiciens bourgeois, allant de la condescendance grossière (« Le prochain voyage de classe en avion n’est pas loin et le soufflé va retomber tout seul ») à l'inquiétude sérieuse qu'une génération bien éduquée grandit, reconnaît une politique malavisée (« Fuck De Planet », abrégé FDP, donc le PLR) et le fait comprendre à tout un chacun.

Que des aînées ont devancé les jeunes dans leur protestation contre le changement climatique est passé un peu inaperçu dans les médias. Depuis août 2016, l’Association Aînées pour la protection du climat milite en effet pour « un examen judiciaire indépendant de la politique climatique ». On peut lire sur le site Internet de l’association que son objectif est que l’État remplisse à nouveau son devoir de protection à notre égard et qu’il poursuive un objectif climatique suffisant à prévenir une dangereuse perturbation du système climatique – fondamentalement la même exigence que celle du mouvement estudiantin, à savoir que l’État décrète « l’urgence climatique ». Le 7 décembre 2018, le Tribunal administratif fédéral a rejeté une plainte déposée en novembre 2016 par les Aînées pour la protection du climat auprès du Département fédéral de l'environnement (DETEC) selon laquelle la politique climatique suisse viole leurs droits fondamentaux. On peut tout à fait imaginer que le rejet de cette plainte a également contribué à la mobilisation des petits-enfants des grands-mères pour la protection du climat. DH