Birmanie: Empêcher une ruée vers l’or anarchique

Myanmar Inle-See
Tôt le matin au marché au lac Inlé.
Article global
Les investisseurs voient dans la Birmanie (Myanmar) et ses abondantes ressources naturelles un nouvel Eldorado. La Suisse aussi met les bouchées doubles dans son rapprochement économique avec le pays des pagodes.

Mais comment garantir que l’afflux de capitaux contribuera vraiment au développement durable ? Les Etats-Unis élaborent des directives dont la Suisse ferait bien de s’inspirer.

Au dernier Forum économique mondial de Davos, la Suisse a signé un protocole d’accord avec le Myanmar visant à renforcer leurs relations économiques bilatérales. Le coup d’envoi effectif sera donné par la mission que la patronne du Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco), Marie-Gabrielle Ineichen-Fleisch, entreprendra en Birmanie en novembre prochain. Cette initiative est la dernière en date d’une opération de charme envers l’ex-colonie britannique, engagée depuis deux ans dans un processus de réforme politique et d’ouverture économique.
En mai 2012, dans le sillage de l’Union européenne (UE), la Suisse a levé les sanctions introduites en 2000, à l’exception notamment de l’embargo sur les biens d’équipement militaires. En juin, Aung San Suu Kyi, la cheffe de l’opposition birmane, a choisi la Suisse comme première étape de sa tournée européenne. Début novembre, le ministre des affaires étrangères Didier Burkhalter a inauguré la nouvelle ambassade « intégrée » de Suisse à Yangon. Un projet-pilote dont la visée est de coordonner le travail diplomatique, l’aide au développement (DDC), la politique de paix et de droits humains (Division sécurité humaine) et la promotion économique (Seco).
Au Département des affaires étrangères, on parle de « pari sur le futur du Myanmar ». Les objectifs sont doubles. D’une part, soutenir le processus de transition du Myanmar vers plus de démocratie, de paix et d’intégration économique. La Suisse a ainsi augmenté son aide au développement de 6 à 25 millions par an pour ces quatre prochaines années (2013-16). D’autre part, répondre au potentiel économique et touristique « énorme » (dixit Burkhalter) du pays. Dans un rapport publié en août, la Banque asiatique de développement prédit une croissance annuelle de 8% dans les dix prochaines années.

Nombreux atouts

Certes, les conditions d’investissement sont loin d’être optimales. La stabilité politique n’est pas garantie et la sécurité juridique quasi nulle. Mais en même temps, fort de 60 millions d’habitants, le Myanmar a beaucoup d’attraits : des matières premières abondantes (gaz, pétrole, pierres précieuses, etc.), une main-d’œuvre jeune et à bas prix, une situation stratégique entre des marchés clés (Chine, Inde, Asie du Sud-Est). Ruiné par 50 ans de généraux corrompus et de conflits ethniques, le pays a des besoins gigantesques dans tous les domaines : infrastructures, banques, tourisme, etc.
De fait, des entreprises suisses manifestent aussi un grand intérêt. Chaque semaine, l’ambassade de Suisse à Yangon reçoit une dizaine de demandes et deux à trois visites. Pour Barbara Möckli-Schneider (Chambre de commerce Suisse-Asie), « c’est maintenant qu’il faut aller en Birmanie. Qui attend risque d’arriver trop tard1. »

Risques de dérapages

Si le processus d’ouverture semble irréversible, comment éviter qu’il ne se transforme en « ruée vers l’or » anarchique, au profit des multinationales et des caciques du régime ainsi qu’au détriment des conditions sociales et de l’environnement ? Cette question est tout sauf rhétorique dans un Etat fragile comme la Birmanie, qui figure au cinquième rang du hit parade de la corruption mondiale (Transparency International). Les risques de dérapage sont légion et les mesures de régulation insuffisantes pour les prévenir. Selon une étude du Transnational Institute2, les récentes législations ouvrent la porte à l’accaparement des terres, offrent aux investisseurs étrangers cinq ans d’exonération fiscale et le droit d’affermer des terres pendant 70 ans. Christoph Burgener, ambassadeur de Suisse à Yangon, le dit bien : « Si on investit de manière massive et dans l’idée de profits rapides, on peut faire d’immenses dégâts. Le souci, c’est donc que tout se passe dans le respect social et environnemental3. »
Ainsi que cela est ressorti d’une récente table ronde organisée par Swisspeace, un tel respect suppose la coopération de toutes les parties prenantes. En Birmanie, le président Thein Stein, Aung San Suu Kyi, des représentants du patronat et les organisations de la société civile appellent tous à des investissements éthiques. Le Pacte mondial de l’ONU y a démarré ses activités et le gouvernement prépare son adhésion à l’Initiative pour la transparence des industries extractives (EITI). A l’instar de la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme4, beaucoup doutent cependant que les autorités aient – avant plusieurs années – les capacités institutionnelles de réguler les investissements étrangers au bénéfice de la population.

Devoir de diligence pour les multinationales

Dans ces conditions, les entreprises étrangères vont jouer un rôle majeur dans la destinée du pays. Salil Tripathi, directeur à l’Institute for Human Rights and Business (Londres), l’affirme : « Le défi est de faire en sorte que leurs investissements ne soient pas seulement profitables, mais aussi fondés sur les standards reconnus au plan international. » En particulier les Principes directeurs de l’ONU sur économie et droits humains, ainsi que l’Union européenne l’a précisé dans sa déclaration sur la suspension de ses sanctions contre la Birmanie.
Concrètement, cela signifie, entre autres, mettre en place des processus de diligence raisonnable pour prévenir et réparer les impacts directs et indirects de leurs opérations, consulter les communautés et respecter leur droit à la terre, garantir des conditions de travail décentes et les droits syndicaux, évaluer la qualité de leurs partenaires d’affaires. Dans cette perspective, l’Institute for Human Rights and Business, en collaboration avec le Danish Institute for Human Rights et le British Council, est en train de créer un centre de ressources5 proposant des outils adaptés à la situation birmane. Toutes les entreprises suivront-elles d’elles-mêmes cette voie ? Rien n’est moins sûr. C’est là qu’intervient la responsabilité des Etats d’origine des investisseurs. Ceux-ci doivent indiquer clairement ce qu’ils attendent de leurs entreprises. Les Etats-Unis l’ont bien compris, qui sont en train de finaliser une directive sur les obligations de transparence en matière d’investissements en Birmanie (voir encadré). Une motion avec la même exigence a été déposée mi-février au Parlement européen par le rapporteur de la Commission du Commerce international, David Martin.
La Suisse ferait bien de s’inspirer de ces exemples. Comme l’a déclaré la conseillère nationale Doris Fiala (PLR), de retour d’un voyage d’information avec Swissaid, « il est très important que la politique suisse réalise que des entreprises helvétiques désireuses d’investir au Myanmar doivent respecter de manière impérative les droits humains ». L’adoption de telles mesures permettrait de faire un premier pas dans la mise en œuvre par la Suisse des Principes directeurs de l’ONU sur économie et droits humains, conformément au postulat von Graffenried adopté par le Parlement en décembre.

1Handelszeitung, 8.10.2012
2 Developing Disparity: Regional Investment in Burma’s Borderland, Transnational Institute, February 2013
3Le Matin Dimanche, 17.2.2013
4 La Birmanie n’est pas prête pour des investissements respectueux des droits de l’homme, mars 2013, www.fifdh.org
5http://www.ihrb.org