Il faut une nouvelle loi sur l'économie extérieure

Territoire autonome des Ouïghours en Chine, le Xinjiang ressemble de plus en plus à une prison à ciel ouvert : la police est omniprésente, les prières et les barbes sont largement interdites en public.
21.6.2021
Article global
Alors que les violations des droits humains se multiplient, comme le montrent l’exemple de la Chine et du Myanmar, la Suisse ne dispose pas des bases légales lui permettant d’adopter rapidement des mesures économiques ciblées.

Les preuves de l’existence de camps d’internement des Ouighours au Xinjiang et du travail forcé qui est pratiqué s’accumulent depuis trois ans. Ne pouvant plus nier l’évidence, les pays occidentaux réagissent : en avril, l’Union européenne (UE) a imposé des sanctions à l’encontre de personnalités chinoises et d’une société d’Etat. La Norvège, qui comme la Suisse est membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE), s’est jointe à ces sanctions.

Le 12 janvier, allant plus loin, la Grande-Bretagne a adopté de nouvelles règles interdisant l’importation de produits suspectés d’être issus du travail forcé au Xinjiang. Le Canada l’a suivie le même jour, annonçant des limitations aux importations en provenance du Xinjiang. Dans des chaînes de valeur toujours plus longues, où un produit n’est plus fabriqué de A à Z à un seul endroit, mais résulte de l’assemblage de composants fabriqués aux quatre coins du monde, il est devenu très difficile, pour ne pas dire impossible, de prouver que telle pièce est issue du travail forcé. D’où l’approche adoptée par l’UE, qui consiste à s’en tenir aux soupçons fondés.

Traçabilité sans faille impossible

Les Etats-Unis vont encore plus loin : avec le « Uyghur Human Rights Policy Act » et le « Uyghur Forced Labour Prevention Act », le Congrès américain a carrément interdit l’importation de produits fabriqués au Xinjiang. Face à l’évidence des violations massives des droits humains, il incombe désormais aux entreprises américaines et aux autres de prouver que les produits importés aux Etats-Unis ne sont pas issus du travail forcé, et pas l’inverse.

La Suisse s’en tient à une approche très conservatrice et fait exactement le contraire: rejetant la motion du Conseiller aux Etats Carlo Sommaruga demandant d’interdire l’importation de marchandises issues du travail forcé au Xinjiang, le Conseil fédéral a évoqué la difficulté de la traçabilité sans faille : « l'administration fédérale ne peut pas vérifier les conditions de production à l'étranger et ne peut donc pas garantir le respect de l'interdiction du travail forcé. Elle ne dispose ni des moyens ni des possibilités pour assurer une traçabilité sans faille de chaque produit importé ainsi que de chacun de ses composants. »

Absence de bases légales invoquée par la Suisse

Les exemples ci-dessus montrent que si on veut, on peut. Or la Suisse ne veut pas. Elle n’a pas la volonté politique d’aligner ses intérêts économiques sur le respect des droits humains, même dans le cas de violations aussi flagrantes que celles dont sont victimes les Ouighours, que de plus en plus de juristes et de parlements dans le monde n’hésitent plus à qualifier de génocide.

La seule action concrète entreprise par le Conseil fédéral est l’organisation d’une table-ronde avec les représentants de l’industrie textile active au Xinjiang « pour les informer de la situation » et il va faire de même avec l’industrie des machines. Pour Alliance Sud, Public Eye et la Société pour les peuples menacés – qui se sont réunis dans la Plateforme Chine lors de la négociation de l’accord de libre-échange et qui ont relancé cette Plateforme depuis la découverte des camps des Ouighours − ce n’est pas assez. Pour l’ONU non plus. Fin mars, elle a écrit à la Suisse et à 12 autres pays pour leur rappeler « l’obligation de s’assurer que les entreprises domiciliées sur son territoire ou sa juridiction respectent les droits humains dans toutes leurs opérations ». Un privilège dont notre pays se serait probablement passé.  

La raison avancée par le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) pour ne pas en faire plus est l’absence de base légale. Le Conseil fédéral se borne à répéter qu’il attend de ses entreprises qu’elles fassent preuve de diligence raisonnable, mais il se refuse à aller plus loin.

Un cadre qui renvoie aux lois existantes et les complète

Dans le cas du Myanmar, où le coup d’Etat perpétré par les militaires le 1er février a déjà fait plus de 760 morts, mais où les intérêts économiques sont moindres, c’est un peu mieux. S’alignant sur l’UE et les Etats-Unis, la Suisse a pris des sanctions contre 11 hauts responsables de l’armée et contre les deux conglomérats qu’elle contrôle : le MEC (Myanmar Economic Corporation), actif surtout dans l’extraction minière, la manufacture et les télécommunications et le MEHL (Myanmar Economic Holdings Limited), actif entre autres dans le secteur bancaire, la construction, l’extraction minière, l’agriculture, le tabac et l’agro-alimentaire.

Face à ces inactions ou actions à géométrie variable, quoi faire ? La Plateforme Chine a mandaté une étude au professeur émérite Thomas Cottier, spécialiste du droit du commerce international, qui propose que la Suisse se dote d’une nouvelle loi sur l’économie extérieure qui lie économie et droits humains. Actuellement c’est la Loi fédérale sur les mesures économiques extérieures de 1982 qui s’applique, mais elle contient surtout des dispositions procédurales techniques, se limite à la protection de l'économie suisse et ne fournit aucune orientation de fond pour l'élaboration des politiques.

« Une nouvelle loi sur l'économie extérieure sera un cadre qui renvoie aux lois existantes, qui doivent être adaptées et développées en conséquence. Cela vaut notamment pour la Loi sur les embargos, qui n'autorise aujourd'hui des mesures qu'en cas de décision de l'ONU ou de sanctions prises par les principaux partenaires commerciaux, c'est-à-dire l'UE ou les États-Unis. La Suisse ne dispose pas encore d'une base légale pour des sanctions économiques indépendantes contre les violations des droits humains. La mesure dans laquelle d'autres lois le permettraient devrait être examinée en détail », déclare Cottier.  

Mais quel serait la valeur ajoutée de la nouvelle loi par rapport aux lois déjà existantes ? « En Suisse, des bases légales permettent déjà de prendre des mesures répressives en cas de violation des droits humains et d'actes criminels de corruption : il y a par exemple la Loi sur les embargos, la Loi sur le contrôle des biens, la Loi fédérale sur le matériel de guerre, la Loi sur l'entraide pénale internationale, la Loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite (Loi sur les avoirs de potentats) et le code pénal. Mais l'ensemble du droit de l'économie extérieure devra être inclus dans la nouvelle loi, y compris le droit des douanes et notamment la Loi fédérale sur les préférences tarifaires pour les pays en développement, qui ne comporte actuellement aucune conditionnalité. L’administration devrait faire une analyse pour voir ce qui existe déjà et ce qui manque ou peut être complété. »

Ce pour assurer enfin la cohérence et transparence de la politique économique extérieure de la Suisse et permettre d’apporter des réponses appropriées à des violations des droits humains scandaleuses, quels que soient les intérêts économiques en jeu.