Gratwanderung auf dem Schuldenberg

von Mark Herkenrath, ehemaliger Geschäftsleiter Alliance Sud

In jüngster Zeit bewegt vor allem die Staatsverschuldung der europäischen Länder die Gemüter. Diskutiert wird in erster Linie der Umgang mit der Schuldenkrise Griechenlands. Vom Schuldenberg der Entwicklungsländer ist hingegen kaum die Rede. Fast könnte der Eindruck entstehen, die Verschuldungsproblematik der ärmeren Länder sei inzwischen gelöst.
Auch der Bundesrat betont in seinem Bericht «Ein internationaler Rahmen für die Restrukturierung von Staatsschulden» vom September 2013,  die Entschuldungsinitiative für HPIC-Länder (Heavily Indebted Poor Countries) und die MDRI (Multilateral Debt Relief Initiative) der Entwicklungsbanken hätten hier in den letzten Jahren deutliche Abhilfe geschaffen.  Er hält allerdings ebenfalls fest, dass sich die Schuldensituation in einigen betroffenen Ländern bereits wieder zuspitzt.

Ernster als gedacht

Daten des Internationalen Währungsfonds (IWF) zeigen, dass die Lage tatsächlich ernst ist. Nach den jüngsten Einschätzungen des IWF vom Dezember 2014 haben bereits drei Entwicklungsländer mit tiefem Einkommen (low income countries, LIC) faktisch die Zahlungsunfähigkeit erreicht, während vierzehn weitere LIC eine kritische Auslandverschuldung mit hohem Risiko für eine Zahlungsunfähigkeit aufweisen. Davon sind sechs Länder, also fast die Hälfte, eigentlich bereits im Rahmen der HPIC-Initiative (teil)entschuldet worden.
Hinzu kommen 29 ärmere Länder, die nach IWF-Kriterien ein zumindest «moderates» Risiko einer Staatspleite aufweisen. Davon sind sechzehn – also mehr als die Hälfte – Begünstigte der Entschuldungsinitiativen HIPC und MDRI gewesen. Das heisst: Die partielle Schuldenstreichung im Rahmen dieser Initiativen hat in vielen Fällen nur vorübergehende Linderung gebracht. In zahlreichen ärmeren Ländern hat der grosse Bedarf an Fremdfinanzierung für Infrastrukturprojekte und den Ausbau der Bildungs- und Gesundheitssysteme die Kreditlast bereits wieder massiv ansteigen lassen.

Wer ist schuld an den Schulden?

Die Gründe für die zunehmende Verschuldung der Entwicklungsländer unterscheiden sich selbstverständlich von Fall zu Fall. In einzelnen Ländern nimmt die Schuldenlast zu, weil unverantwortliche und korrupte Regierungen Kredite aufnehmen, um entwicklungspolitisch sinnlose Prestigeprojekte und Waffenimporte zu finanzieren oder die eigenen Taschen zu füllen. In diesen Fällen tragen allerdings die Kreditgeber, die solche Regime unterstützen, eine Mitschuld. Sie wissen in der Regel, was für Taugenichtsen sie ihr Geld – zu einem vermutlich sehr attraktiven Zinssatz – zur Verfügung stellen. Weil zahlungsunfähige Staaten aber keinen Konkurs anmelden können, dürfen unverantwortliche Kreditgeber sogar bei einer faktischen Staatspleite damit rechnen, dass sie einen Teil ihrer Forderungen irgendwann zurückerhalten.
In den meisten Fällen wächst der Schuldenberg der Entwicklungsländer aber nicht, weil sich die betreffenden Regierungen von den Kreditgebern sinnlose Ausgaben finanzieren lassen. Vernünftigerweise werden Kredite in der Regel für Staatsvorhaben eingesetzt, die entweder selbst Profit abwerfen oder allgemein das Wirtschaftswachstum fördern. Trotzdem besteht auch hier die Gefahr, dass eine grosse Investition schlicht fehlschlägt oder Naturkatastrophen im Gefolge des Klimawandels, Währungsverluste und extern verursachte Finanz- und Wirtschaftskrisen den Schuldendienst plötzlich verunmöglichen. Dann müssen die betroffenen Länder neue Kredite aufnehmen, um alte Schulden zu bedienen – bis die Schuldenspirale immer rascher dreht und sich keine neuen Kreditgeber mehr finden.

Was geschieht bei einer Schuldenkrise?

Ist ein Staat massiv überschuldet oder faktisch schon zahlungsunfähig, kann er nicht wie ein Unternehmen einfach Konkurs anmelden und ein geregeltes Insolvenzverfahren anstrengen. Stattdessen beginnt dann ein langwieriges und mühseliges Gerangel um die Frage, welche Gläubiger bereit sind, auf welchen Teil ihrer Forderungen zu verzichten. Schuldnerländer und Gläubiger versuchen deshalb oft, eine längst notwendige Restrukturierung von Schulden möglichst hinauszuzögern. Sie hoffen – meist vergeblich – darauf, mit immer weiteren Überbrückungsfinanzierungen die Situation nochmals retten zu können. Die Folge ist, dass nicht nachhaltige Situationen über Jahre verschleppt und öffentliche Mittel in den Sand gesetzt werden.
Umso wichtiger wäre es, endlich einen geeigneten internationalen Rechtsrahmen für einen fairen und transparenten Insolvenzmechanismus für Staaten zu schaffen. Zahlreiche Entwicklungsorganisationen weltweit – darunter auch Alliance Sud – schlagen dies schon seit Jahren vor. Inzwischen hat auch der Bundesrat den möglichen Nutzen dieses Vorschlages erkannt. In seiner Antwort auf ein Postulat, mit dem Ständerat Gutzwiller (FDP/ZH) und 27 Mitunterzeichnende vom Bundesrat einen Vorschlag für ein faires und unabhängiges internationales Insolvenzverfahren für Staaten verlangten, hielt er Ende 2011 fest, ein solches Verfahren «könnte in Zukunft zur Lösung derartiger Probleme beitragen.» Im entsprechenden Bericht vom September 2013 betont er dann allerdings, dass es dafür international «keine nennenswerte Unterstützung» gebe.

Schweizer Blockadehaltung in der Uno

Inzwischen gibt es auf dem internationalen Parkett aber durchaus Unterstützung für ein staatliches Insolvenzverfahren. Die Entwicklungsländer haben nämlich im September 2014 durchgesetzt, dass im Rahmen der Uno Verhandlungen hin zu einem multilateralen Rechtsrahmen für die Restrukturierung von Staatsschulden geführt werden. Sie drängen ausserdem darauf, dass auch das Schlussdokument der kommenden Uno-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Addis Abeba die Notwendigkeit eines solchen Verfahrens festhält. Die Schweiz gibt sich hier aber vorderhand unkooperativ. Sie hat sich in der ursprünglichen Abstimmung in der Uno der Stimme enthalten und eine Resolution zu den spezifischen Verhandlungsmodalitäten sogar abgelehnt.
Die offizielle Begründung für die Schweizer Blockadehaltung lautet, dass es bei der Abstimmung zu den Verhandlungsmodalitäten verfahrenstechnische Ungereimtheiten gab. Der eigentliche Grund dürfte jedoch sein, dass man über wichtige wirtschaftspolitische Fragen allgemein lieber im Internationalen Währungsfonds (IWF) verhandelt. Dort haben die Industrieländer deutlich mehr zu sagen als die Entwicklungsländer. Nur greifen die bisherigen Vorschläge des IWF zum Umgang mit Schuldenkrisen deutlich zu kurz.