Was geschah in Bretton Woods? Und was nicht

Wenn es ächzt und knirscht im Gebälk der Weltwirtschaft, ist der Ruf nicht weit nach einer «Art Bretton Woods wie nach dem Zweiten Weltkrieg», so stellvertretend Klaus Schwab nach der Corona-Krise. Ein neu erschienenes Buch des Wirtschaftshistorikers Martin Daunton «The Economic Government of the World, 1933 – 2023»  erlaubt es, die Bedeutung der Bretton-Woods-Konferenz ins richtige Licht zu rücken.

Der Autor zeigt, dass 1944 nicht eine kohärente Architektur gefunden wurde, die nach dem Krieg nur noch umgesetzt werden musste, um so das Nachkriegs-Wirtschaftswunder loszutreten. Vielmehr wurde dort lediglich ein Suchprozess in Gang gesetzt. Die Nachkriegsordnung wurde noch von ganz anderen Kräften geprägt: Dem Kalten Krieg (in Bretton Woods war die Sowjetunion noch als vollwertige Partnerin vorgesehen gewesen), dem damit verbundenen Marshall-Plan und der ebenfalls damit verbundenen Wiederherstellung der wirtschaftlichen Stellung Deutschlands in Europa. Das System der flexibel an den Dollar gebundenen Währungen, der wiederum einen fixen Wechselkurs zu Gold hatte, funktionierte gar nur von 1958 – 1968 so wie in Bretton Woods vorgesehen.

Der Globale Süden am Katzentisch

Innerhalb der US-Regierung von Franklin D. Roosevelt, dem demokratischen Präsidenten von 1933 bis 1945, gab es eine Fraktion, die den New Deal auch international dachte. Schon Anfang der 40er Jahre schmiedete sie Pläne für eine öffentliche interamerikanische Entwicklungsbank, die Banker der Wall Street entmachten sollte und auf langfristige öffentliche Entwicklungsfinanzierung statt auf private Investitionen setzte. Der Zuständige für Lateinamerika im US-Aussenministerium sagte 1940, dies sollte der Beginn eines Systems sein, in dem «das Finanzwesen im Dienst des Austauschs und der Entwicklung steht (...) in direktem Gegensatz zum früheren System, das auf der Auffassung basierte, dass die Entwicklung und der Handel dem Finanzwesen dienen müssen». Der Widerstand der Wall Street und im Kongress setzte diesen Plänen allerdings vorerst ein Ende, das Thema war aber mit den Diskussionen über eine International Bank for Reconstruction and Development (IBRD, bis heute der offizielle Name der Weltbank) in Bretton Woods gesetzt.

Die Bretton-Woods-Konferenz wurde von den USA und Grossbritannien dominiert und zu einem beträchtlichen Teil schon vorverhandelt. Die Länder des Globalen Südens – soweit schon unabhängig (wie in Lateinamerika) oder teilautonom (wie Indien) – waren aber auch vertreten. Ebenso hatte Australien als damals noch ganz von Rohstoffexporten abhängiges Land dieselben Anliegen. Für ihre Prioritäten war die Konferenz zur Währungs- und Finanzordnung aber nicht das einzige Forum. Bereits 1943 gab es eine Konferenz zu Nahrungsmitteln und Landwirtschaft und im Jahr darauf eine zu Arbeit, an der Australien erfolglos versuchte, Vollbeschäftigung neben Währungs- und Handelsfragen als gleichwertigen Pfeiler der Nachkriegsordnung zu etablieren.

Auf den harten Kern eines internationalen Währungsfonds, der es erlauben sollte, die Währungen der Mitglieder an den Dollar zu binden, der wiederum zu einem fixen Kurs an Gold gebunden war, hatten sich die USA und Grossbritannien bereits geeinigt. Damit sollte eine Stabilität des Währungssystems mit Flexibilität kombiniert werden, die es den Ländern mit Handelsbilanzdefiziten erlauben sollte, ihre Währungen kontrolliert abzuwerten und so Austerität und Arbeitslosigkeit zu verhindern. Flankiert wurde dies von Kapitalverkehrskontrollen, die die Länder vor destabilisierenden Kapitalflüssen schützten. Der US-Verhandlungsführer in Bretton Woods, Harry Dexter White (sein britisches Gegenüber war der Ökonom John Maynard Keynes, dessen wirtschaftspolitischem Denken, dem «Keynesianismus», später die ganze Nachkriegsordnung zugeschrieben wurde) schrieb in einem frühen Entwurf zur Währungsordnung, dass Länder Kapitalflüsse verhindern sollten, die Instrumente der Reichen seien, um «neue Steuern oder Sozialabgaben» zu umgehen.

Die USA und Grossbritannien schlugen auch ein Entscheidungsmodell vor, das nach dem Prinzip «one dollar, one vote» an die in den Fonds einbezahlten Gelder gebunden war. So erhielt Grossbritannien ein Übergewicht und die USA eine Vetomöglichkeit. China und Indien, unterstützt von Australien, den lateinamerikanischen Ländern und Frankreich, protestierten erfolglos dagegen. Diese Quotenfrage – die angesichts der veränderten Gewichte in der Weltwirtschaft umso dringender geworden ist – wurde bis heute nicht gelöst.

Lateinamerika war mit 19 Delegationen nach Bretton Woods gereist. Ihre Wortführer betonten die besonderen Probleme mit der Handelsbilanz für Länder, die vom Export von Rohstoffen abhängig sind. Ihnen ging es nicht primär um Währungsfragen, sondern vor allem um die stark schwankenden Preise von mineralischen und agrarischen Rohstoffen. Entsprechend versuchten diese Länder das Mandat des Internationalen Währungsfonds (IWF) um Entwicklungsfragen zu ergänzen: Sie forderten Rohstoffabkommen zur Stabilisierung der Preise und die Möglichkeit, eine eigene Industrie zu fördern und zu schützen, um die Abhängigkeit von Importen zu reduzieren. Grösstenteils erfolglos, die «Articles of Agreement» des IWF enthalten zwar ein Bekenntnis zu Entwicklung, umgesetzt werden sollte das aber von der IBRD, also der Weltbank.

Nur Wiederaufbau oder auch Entwicklung?

In der Einladung zur Bretton-Woods-Konferenz hatte der Währungsfonds, bei dem «definite proposals» angestrebt wurden, klar Priorität vor einer Bank für den Wiederaufbau. Zentrale Fragen zur Diskussion über die IBRD waren aber für die Delegationen aus dem Globalen Süden hoch relevant. Eine drehte sich darum, ob die Bank primär private Investitionen garantieren oder eigenständig Kredite vergeben sollte. Grossbritannien und die Vertreter der Wall Street wollten eine Bank, die primär private Transaktionen koordiniert und absichert. Dies erstaunt nicht, Grossbritannien war immer noch das wichtigste Finanzzentrum – auch nach dem Krieg wurden 70% der globalen Finanztransaktionen in Sterling abgewickelt –, bevor die Wall Street die Londoner City überholte. Eine zweite Frage drehte sich um das Verhältnis zwischen «Reconstruction» (Wiederaufbau) und «Development» (Entwicklung) im Mandat der Bank. Schliesslich ging es um die damit verbundene Frage, ob die Bank auch Kredite vergeben durfte, die keinen direkten wirtschaftlichen Ertrag abwerfen. Also etwa strukturelle Abwasser- oder Gesundheitsprogramme, die langfristig die Produktivität eines Landes stärken, oder nur konkrete, auch kommerziell interessante Projekte wie etwa ein Kraftwerk. Wer die aktuelle Diskussion über die Weltbank verfolgt, kann sich auch nach 80 Jahren ein «sounds familiar» nicht verkneifen.

Das Ergebnis war ein Kompromiss, der Wiederaufbau und Entwicklung der Mitglieder der IBRD auf die gleiche Stufe stellte. Bei den anderen Fragen gab es allerdings kaum Flexibilität. Nur 20% des Kapitals konnten direkt als Kredite vergeben werden (der Rest war für die Absicherung von privaten Investitionen vorgesehen) und dies ausser in (nicht definierten) Ausnahmefällen nur für spezifische Projekte mit einem «produktiven Zweck».

Eine internationale Handelsorganisation

Während 1944 nur über den Währungsfonds und die Weltbank diskutiert und entschieden wurde, war aber von Anfang an eine internationale Handelsorganisation als dritter Pfeiler der Weltwirtschaftsordnung vorgesehen. Auch hier wollte man Zustände wie in der Zwischenkriegszeit verhindern, als sich Länder hinter hohen Zollmauern verschanzten und Handelskriege führten (Daunton setzt seinem Buch ein Zitat von Donald Trump voran: «Trade wars are easy to win»).

Nach den Enttäuschungen in Bretton Woods setzten die Länder des Globalen Südens, jetzt gestärkt durch die Unabhängigkeit des indischen Subkontinents, ihre Hoffnungen auf die Verhandlungen über die «International Trade Organisation» (ITO). Diese fanden 1947 in Genf und 1948 in Havanna statt. An der Havanna-Konferenz stellten die wenig industrialisierten «Entwicklungsländer» eine Mehrheit. Die Konferenz wurde vom Marshall-Plan überschattet; viele Länder des Globalen Südens hofften oder erwarteten, auch in den Genuss von Hilfe zu diesen Konditionen zu kommen. Zunehmend wurde ihnen aber klar, dass dies wohl nicht der Fall sein würde (auch wenn die offizielle Absage der USA erst nach der Konferenz kam). Unter der Führung lateinamerikanischer Länder und Indien nutzten die «Entwicklungsländer» ihre Mehrheit an der Havanna-Konferenz und verschärften die ITO-Charta mit ihren gescheiterten Forderungen aus Bretton Woods: einer Beschränkung des Freihandels, um eigene Industrien aufzubauen, Vorzugszölle und Rohstoffabkommen. Und in der ITO sollte das Prinzip «one country, one vote» gelten.

Gewonnen war damit aber nichts, denn im Dezember 1950 entschied US-Präsident Truman, das Abkommen nicht dem Kongress zu unterbreiten. Die meisten anderen Industrieländer hatten ihre Zustimmung von den USA abhängig gemacht; und so starb die ITO Anfang der 50er Jahre einen stillen Tod. Übrig blieb das bereits 1947 verhandelte allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT), das graduelle Zollsenkungen vorsah. Erst 1994 wurde unter ganz anderen Vorzeichen und nach siebenjährigen Verhandlungen mit der Gründung der Welthandelsorganisation WTO die Architektur so vervollständigt, wie es ursprünglich geplant war.

Die wirtschaftliche Nachkriegsordnung wurde von John Ruggie (dem späteren UN-Sonderbeauftragten für Unternehmen und Menschenrechte) als «embedded liberalism» bezeichnet. Für die Länder des Globalen Südens bedeutete diese Einbettung, so Martin Daunton, «eine spezifische Form des Neokolonialismus und eine globale Wirtschaft, die auf den Interessen der fortgeschrittenen Industrieländer beruht».

Ihre Forderungen lösten sich aber nicht einfach in Luft auf; sie wurden ab den Sechzigerjahren in der UNO wieder aufgenommen. Die De-Kolonisierung hatte deren Kreis der Mitglieder verändert; allein 1960 traten 16 afrikanische Länder der UNO bei. 1964 fand die erste United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) in Genf statt. In den 70er Jahren stand die Diskussion über «Economic Government of the World» unter dem Zeichen einer Neuen Weltwirtschaftsordnung (New International Economic Order), die der Süden auf die Agenda gesetzt hatte. Nach jahrelangen Verhandlungen versenkten Ronald Reagan und die lateinamerikanische Schuldenkrise in den Achtzigerjahren auch diesen Anlauf ergebnislos.

Viele der strukturellen Probleme, die der Süden in Bretton Woods aufgebracht hatte, sind bis heute ungelöst. Deshalb macht der Verweis auf diese Konferenz auch nach der Lektüre des Buches von Martin Daunton, das die Bedeutung der Konferenz relativiert, trotzdem Sinn. Dann nämlich, wenn er genau auf diesen Aspekt fokussiert, so wie das UNO-Generalsekretär António Guterres 2023 in der UNO-Generalversammlung sagte: «It is time for a new Bretton Woods moment. A new commitment to place the dramatic needs of developing countries at the centre of every decision and mechanism of the global financial system.»