Bereits rufen die Ersten: «Revolution!». Im Januar hat das sogenannte Inclusive Framework der OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) Vorschläge für eine weitere umfassende Reform zur Besteuerung von multinationalen Konzernen veröffentlicht. Vordergründig geht es dabei vor allem darum, die Besteuerung von Konzernen mit einer hochdigitalisierten Wertschöpfungskette sicherzustellen: von Konzernen wie Google, Amazon, Apple, Spotify oder Facebook also. Die OECD versucht damit, Massnahmen zu konkretisieren, die ihre Mitgliedstaaten 2015 bereits im Rahmen des BEPS-Projektes (Base Erosion and Profit Shifting) gegen Gewinnverkürzungen und -verlagerungen beschlossen hatten.

Die Besteuerung von hochdigitalisierten Konzernen ist eine knifflige Herausforderung für die Staatengemeinschaft, denn deren Geschäftsmodelle stellen das bisherige System grundsätzlich infrage: Dessen Architektur ist mittlerweile hundert Jahre alt und basiert auf zwei Säulen. Erstens: Unternehmen sollen dort besteuert werden, wo sie ihre Wertschöpfung erzielen – also dort, wo produziert wird. Zweitens: Besteuert werden können in einem Land oder einer Gebietskörperschaft nur Firmen, die über eine sogenannte Betriebsstätte verfügen – englisch Permanent Establishment (PE) – also offiziell in einem Land registriert sind.

Facebook soll seinen „Fair Share“ bezahlen

Die ausnahmslos US-amerikanischen Tech-Giganten hebeln beide Prinzipien aus: Ihre Wertschöpfung findet primär im virtuellen Raum statt und ihre ArbeiterInnen sind sehr häufig auch ihre KonsumentInnen. Nehmen wir Facebook. Die digitale Plattform der Firma ist gewissermassen auch ihre Fabrik. Diese befindet sich nicht an einem realexistierenden Ort, sondern in der entgrenzten digitalen Wolke des Internets. Facebook kann also in einem Land Millionen von Usern haben, die millionenfach Inhalte produzieren und dem sozialen Netzwerk damit Abermillionen an Werbeinnahmen bescheren. Und das, ohne dass Facebook auch nur einen einzigen Mitarbeiter vor Ort beschäftigt, geschweige denn eine „Fabrik“ als registrierte Betriebsstätte betreibt. Es ist also denkbar, dass die Firma in einem Land zwar riesige Wertschöpfung erzielt, ohne jedoch einen einzigen Dollar Steuern zu bezahlen.

Es sind diese Praktiken (siehe Kasten) der digitalen Giganten, die die OECD nicht mehr akzeptieren will. Die entsprechenden Reformvorschläge des Steuersystems, die nun diskutiert werden, beträfen allerdings nicht nur die grossen Techfirmen, sondern könnten, wenn sie dereinst konsequent umgesetzt werden, einen Umbau des gesamten globalen Unternehmenssteuersystems bewirken. Dafür gibt es zwei Gründe: Erstens sitzen bei diesen OECD-Verhandlungen erstmals nicht mehr nur die 36 OECD-Mitgliedsstaaten vornehmlich aus dem alten industrialisierten Westen am Verhandlungstisch, sondern im Rahmen des Inclusive Framework auch viele asiatische, afrikanische und lateinamerikanische Staaten. Zurzeit sind es insgesamt 128 Länder. Die Chancen, dass die neuen Reformen am Ende auch den steuerpolitischen Interessen der Entwicklungsländer entgegenkommen, stehen also besser als bei vergangenen Reformprozessen, bei denen alleine die OECD-Mitglieder den Takt vorgaben. Zweitens sind heute nicht nur Konzerne digitalisiert, die rein digitale Ware wie die Leistungen sozialer Netzwerke verkaufen. Selbstverständlich spielt die Digitalisierung auch bei allen anderen eine enorme Rolle. In sehr vielen Branchen wächst etwa der Stellenwert des Handels mit sogenannten immateriellen – sprich fast immer digitalisierten – Gütern stark.

Weg vom Arm’s Length Principle?

Im bisherigen System werden Unternehmensgewinne an ihrer Quelle besteuert, also dort, wo Firmen produzieren. Wenn ein Unternehmen in mehreren Ländern Betriebstätten hat, werden die Gewinne heute jedes Jahr nach einem Schlüssel verteilt, der den einzelnen Standorten – dort, wo der Konzern über eine Betriebsstätte verfügt – einen Gewinn in einer Höhe zuweist, wie er in einer vergleichbaren Wertschöpfungskette zwischen voneinander unabhängigen Firmen in der Regel anfallen würde. Diesen Schlüssel bezeichnet man als Fremdvergleichsgrundsatz, englisch Arm’s Length Principle. Dieses System funktionierte schon nicht mehr, bevor die Digitalgiganten aus den USA ihren weltweiten Siegeszug antraten. Da heute 60 bis 80 Prozent des Welthandels innerhalb von Konzernen abläuft, ein Grossteil des globalisierten Handels aber nicht mehr zwischen voneinander unabhängigen Firmen stattfindet, sondern innerhalb von ein paar wenigen hundert Grosskonzernen, fehlen für den Fremdvergleichsgrundsatz reale Vergleichsmöglichkeiten. Dieser Mangel an echten Märkten öffnet viel Spielraum für Manipulationen der Verrechnungspreise, mit denen Konzerne die Preise für Güter und Dienstleistungen festlegen, die zwischen ihren Tochterfirmen gehandelt werden. Durch Gewinnverschiebungen von einem Land ins andere gehen alleine den Ländern des Südens jährlich Steuereinnahmen in dreistelliger Milliardenhöhe verloren. Nirgendwo fällt die Bilanz des gegenwärtigen Steuersystems unter dem Strich so negativ aus, wie in den Entwicklungsländern. Wenn diese verheerenden Mängel des internationalen Steuersystems nun im Rahmen einer besseren Digitalbesteuerung behoben werden, ist das auch eine Chance für mehr globale Steuer- und Verteilungsgerechtigkeit.

Die Reformvorschläge, die im Rahmen des Inclusive Framework zurzeit diskutiert werden, sind sehr vielfältig. Wie viele davon die Zustimmung der beteiligten Staaten finden, ist schwierig abzuschätzen. Weil Entscheidungen nur im Konsens gefällt werden können, spielen sich unter dem Dach der OECD selten „Revolutionen“ ab; vielmehr setzen sich eher jene Länder durch, die ein Interesse daran haben, die internationalen Regeln so unverbindlich wie möglich zu gestalten. Diese Länder arbeiten in den Verhandlungen dementsprechend auf möglichst kleine gemeinsame Nenner hin. Dazu gehört in der OECD traditionell auch die Schweiz, deren Tiefsteuergebiete mit Konzernzentralen und Tochterfirmen in Basel-Stadt, der Waadt oder im Kanton Zug stark von Gewinnverschiebungen der Multis aus anderen Ländern profitieren.

Verschiedene Vorschläge auf dem Tisch

Die Idee, die zurzeit am ehesten Aussicht auf Erfolg hat, ist die sogenannte Hinzurechnungsbesteuerung. Sie würde Gewinnverschiebungen innerhalb ein und desselben Konzerns von einem Hochsteuer- (Land A) in ein Tiefsteuerland (Land B) unattraktiv machen, weil Land A die Möglichkeit bekommen würde, den Gewinnabfluss in Land B dem steuerbaren Gewinn des Konzerns in Land A hinzuzurechnen, um so den Steuerverlust ausgleichen zu können. Damit würden Gewinnverschiebungen für multinationale Konzerne ihre Attraktivität verlieren. Dies allerdings nur, wenn es sich beim geprellten Hochsteuerland um ein Land handelt, das über die entsprechenden Gesetze und steuerbehördlichen Ressourcen verfügt, um eruieren zu können, wieviel Gewinn innerhalb eines bestimmten Konzerns abgeflossen ist. Entwicklungsländern dürfte das nur dann gelingen, wenn sich auf globaler Ebene entsprechende Transparenzregeln durchsetzen würden – wie etwa eine Veröffentlichung länderbezogener Berichte von Konzernen (Public Country-by-Country-Reporting). Entsprechend wären die verheerenden Gewinnverschiebungen von Rohstoffkonzernen aus afrikanischen Ländern in die Schweiz alleine mit einer Hinzurechnungsbesteuerung noch nicht unterbunden.
Ebenfalls im Gespräch ist ein global verbindlicher Mindeststeuersatz, der über ein ähnliches Verfahren erreicht werden soll, das bei der Hinzurechnungssteuer zum Einsatz käme. Dafür setzen sich Frankreich und Deutschland ein. Kolumbien, Indien und Nigeria wollen noch weitergehen: Sie haben sich kürzlich für eine gänzliche Abkehr vom Fremdvergleichsgrundsatz ausgesprochen und möchten diesen durch ein System der Gesamtkonzernbesteuerung (Unitary Taxation) ersetzen, mit dem der globale Gesamtgewinn eines Konzerns besteuert würde. Der Steuerertrag würde dann entsprechend der Wertschöpfungsleistungen unter den einzelnen Ländern, in denen ein Konzern aktiv ist, aufgeteilt werden. Diesen Paradigmenwechsel favorisiert auch Alliance Sud.

Die Schweiz erneut unter Druck

Die Ironie der Geschichte ist nach dem aktuellen Stand der Dinge folgende: Egal ob sich der kleinste gemeinsame Nenner der PragmatikerInnen durchsetzt oder ob es doch zu einer wahrhaften Revolution im globalen Steuersystem kommt – das Geschäftsmodell der Schweizer Unternehmensbesteuerung könnte so oder so infrage gestellt werden. Es baut mit dem AHV-Steuerdeal (STAF) und der Ersetzung der alten Steuerdumpingvehikel durch neue weiterhin darauf, dass multinationale Konzerne in einzelnen Schweizer Kantonen Gewinne versteuern, die sie im Ausland erwirtschaftet haben. Nicht nur die Gesamtkonzern-, sondern auch die Hinzurechnungs- oder die globale Mindestbesteuerung würde diese Strategie empfindlich treffen. Entsprechend hat das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), das für die Schweiz verhandelt, sich schon gegen letztere ausgesprochen. Einmal mehr versucht der Bundesrat also, substantielle Fortschritte im internationalen Steuersystem zu verhindern. Es ist allerdings sehr fraglich, ob die Schweiz damit in dieser Reformrunde zu den SiegerInnen gehören wird. So hat etwa die Trump-Regierung in den USA bereits unilaterale Massnahmen ergriffen, um Gewinnabflüsse aus den USA zu unterbinden, und viele einflussreiche Staaten bemühen sich nun um neue griffige multilaterale Massnahmen. Damit wollen sie einen „Besteuerungskrieg“ zwischen einzelnen Staaten verhindern, wie er im Handelsbereich zwischen den USA und China bereits tobt.

Für das Zustandekommen der neuen Regeln im Rahmen der STAF haben Bundesrat und Parlament unter höchsten Anstrengungen den wirtschafts- und sozialpolitischen Spielraum bis zur Schmerzgrenze ausgereizt. Trotz alledem könnte es aber sein, dass diese Regeln schon im Sommer 2020, wenn die Staaten des Inclusive Framework ihr Verhandlungsergebnis präsentieren wollen, schon wieder Makulatur sind.

Das System Facebook

Facebook zahlt nicht dort Steuern, wo es gemäss den Regeln des internationalen Steuersystems müsste, sondern dort, wo es will. Also dort, wo der Konzern am wenigsten bezahlen muss. So machte Facebook gemäss The Guardian im Vereinigten Königreich 2017 Verkäufe in der Höhe von 1,3 Milliarden Pfund, zahlte darauf aber nur 15,8 Millionen Steuern, also bloss auf 0,62 Prozent. Während Facebook auf der globalen Ebene 50 Prozent seiner Verkäufe in steuerbare Gewinne ummünzte, betrug diese Quote im Vereinigten Königreich nur gerade 5 Prozent. Der Verdacht liegt nahe, dass diese im internationalen Vergleich sehr geringe Produktivität von Facebook UK auf Gewinnverlagerungen zurückzuführen ist und Facebook damit bei den britischen Steuerbehörden einen viel kleineren Gewinn deklarierte, als es effektiv erzielte. Es darf vermutet werden, dass die dort fehlenden Gewinne in den britischen Überseegebieten, in Irland oder Luxemburg deklariert wurden, wo die effektive Gewinnbesteuerung sehr tief ist oder gar gegen null tendiert.