Mitte Oktober haben die über 120 Mitgliedsländer des «Inclusive Framework on BEPS» der OECD und schliesslich auch die G20-Staaten die Einführung einer neuen internationalen Mindeststeuer beschlossen. «Historische Einigung!», «Globale Steuerrevolution!», «Paradigmenwechsel!» erschallte es in der europäischen oder nordamerikanischen Öffentlichkeit. Auf anderen Kontinenten war man weniger begeistert: So kritisierten Steuergerechtigkeits-NGOs aus Afrika und Asien die OECD-Einigung als «Tax Deal of the Rich» und die G24-Länder – eine Allianz von afrikanischen und lateinamerikanischen Regierungen aus Entwicklungs- und Schwellenländern – kritisierte den Verlust an nationaler Steuerautonomie, die die neuen Regeln mit sich bringen würden. So werden Länder, die an ihren unilateralen Digitalsteuern festhalten oder solche neu einführen wollen, unter Sanktionsdruck der OECD geraten. Als Reaktion auf den aus Sicht des Südens ungenügenden Deal, dessen Inhalt wesentlich durch einen Kompromiss zwischen den USA, Deutschland, Frankreich und den wichtigsten Konzernsteueroasen wie Irland, Holland, Luxemburg und der Schweiz ausgehandelt wurde, reichten die G77-Länder (die Entwicklungsländer-Gruppe bei der UNO) eine Resolution für ein intergouvernementales Organ unter dem Dach der UNO ein, das die politische Führung in der internationalen Steuerpolitik von der OECD übernehmen soll und entsprechend eine viel bessere Repräsentation der ehemaligen Kolonialstaaten des globalen Südens erreichen würde.

Entwicklungspolitisch wirkungslose OECD-Mindeststeuer

Die Reform ist aus der Perspektive des globalen Südens vor allem aus zwei Gründen mangelhaft. Erstens sind die gesamte Rohstoffindustrie und der Finanzsektor von der Umverteilung von Steuersubstrat ausgenommen. Länder im globalen Süden, die stark vom Rohstoffabbau abhängig sind, werden also keine zusätzlichen Rechte zur Besteuerung von Gewinnen der Rohstoffindustrie erhalten. Ausserdem gilt die Säule 1 (Umverteilung von Konzerngewinnen von den Sitzstaaten in die Marktländer) nur für Konzerne, die einen Jahresumsatz von 20 Milliarden Dollar und eine Gewinnquote von über 10% ausweisen. Global sind davon nur etwa 100 Konzerne betroffen, in der Schweiz mutmasslich nur die Giganten Novartis, Roche, Nestlé und Schindler. Von dieser Umverteilung profitieren werden hauptsächlich reiche Länder mit grossen Binnenmärkten wie die USA oder Deutschland.

Zweitens ist der vorgesehene Mindeststeuersatz in der Säule 2 von 15% viel zu tief angesetzt und kann nur von Ländern angewendet werden, in denen der jeweilige Konzern seinen Hauptsitz hat. Und auch dort nur, wenn dieser Konzern einen Jahresumsatz von über 750 Millionen ausweist. Für den globalen Süden ist die aus seiner Sicht gescheiterte OECD-Reform verheerend: Denn Entwicklungsländer leiden stark unter den Gewinnverschiebungen der Konzerne, die das aktuelle Steuersystem ermöglicht. Gemäss einer Berechnung der Ökonomen Petr Janský und Miroslav Palanský (2019) verlieren sie durch Gewinnverschiebungen in die Konzernzentren des Nordens jährlich Steuereinnahmen in der Höhe von 30 Milliarden Dollar. Eine bessere Mobilisierung einheimischer Steuermittel («domestic revenue mobilization») – wie sie auch von der Schweiz als eines der Ziele ihrer technischen Entwicklungszusammenarbeit definiert wird – kann aber nur gelingen, wenn die Abflüsse von Steuersubstrat in Tiefsteuergebiete unterbunden werden. Seit vierzig Jahren haben multinationale Konzerne mit wohlwollender Hilfe ihrer Sitzstaaten im globalen Norden diese Steuervermeidungspraktiken stetig ausgebaut. Daran werden die von der OECD und den G20-Staaten nun verabschiedeten Reformsäulen nichts ändern.

Nestlé, Glencore, Socfin: Neue Steuervermeidungsfälle in der Schweiz
Dass die neuen OECD-Regeln nicht ausreichen, zeigen auch jüngst bekanntgewordene Steuervermeidungsfälle von Konzernen wie Socfin (Palmöl- und Kautschukhandel), Glencore (Öl, Kupfer, Kohle und andere Rohstoffe) und Nestlé (Nahrungsmittel), in denen das Tiefsteuergebiet Schweiz jeweils eine zentrale Rolle spielt. Während die kürzlich veröffentlichte Studie «Cultivating Fiscal Inequality» von Brot für alle, dem deutschen Netzwerk Steuergerechtigkeit und Alliance Sud zeigt, dass Socfin den grössten Teil seiner Gewinne im Schweizerischen Freiburg versteuert, obwohl die meiste Arbeit des Konzerns auf den Plantagen in Sierra Leone, Liberia oder Kambodscha verrichtet und damit dort auch die Wertschöpfung erzielt wird, zeigt das Beispiel Nestlé in Marokko, wie unverzichtbar eine starke nationale Steuerverwaltung ist: Auf Grund von unsauberen Verrechnungspreisberechnungen drohen dem Schweizer Traditionshaus Steuernachzahlungen in der rekordverdächtigen Höhe von 110 Millionen Dollar. Ohne Steuerbehörden, die dem Konzern auf die Finger geschaut haben, wäre dies nicht möglich geworden. Es sind aber genau diese Ressourcen, die vielen Entwicklungsländern fehlen. Ein weiterer Bericht, der Ende Oktober von der Recherche-NGO CICTAR (Centre for International Corporate Tax Accountability and Research) publiziert wurde, zeigt Gewinnverschiebungen des Rohstoffkonzerns Glencore aus Australien in den Kanton Zug im Zusammenhang mit dessen Kohlegeschäft auf. Auch wenn es hier nicht direkt um entwicklungspolitische Zusammenhänge geht, zeigt die Studie, wie Glencores Sitzkanton Zug von einem der klimatologisch schädlichsten Geschäfte überhaupt direkt steuerlich profitiert. Nicht nur volkswirtschaftlich stellt sich die Schweiz mit ihrem Tiefsteuersystem für multinationale Konzerne einer gerechten ökologischen Transformation der Weltgesellschaft entgegen. Sie tut das auch direkt politisch.

Die Schweiz als Anwältin der Konzerne bei der OECD

In einer Allianz mit anderen Tiefsteuergebieten wie Irland, Luxemburg, Holland oder Ungarn setzt sich die Schweiz in steuerpolitischen Verhandlungen bei der OECD jeweils für möglichst lasche Reformen ein. Sie hat das auch im jüngsten Reformprozess wieder getan. Das zeigt ein veröffentlichter Brief, den SVP-Finanzminister Ueli Maurer im August an den neuen OECD-Generalsekretär Mathias Cormann schickte. Darin verlangt Maurer Abzüge bei der Mindeststeuer für Konzerngesellschaften, die Forschung&Entwicklung betreiben (im Interesse der Basler Pharmariesen) und schlägt eine zusätzliche Regel vor, wonach multinationale Konzerne entrichtete CO2-Steuern von ihren Gewinnsteuern abziehen könnten. Ein absurder Vorschlag: Multinationale Konzerne torpedieren mit ihren Steuervermeidungspraktiken globale Anstrengungen im Kampf gegen die Klimakrise und sollen gleichzeitig für ihre Lenkungsabgaben entschädigt werden, die ja gerade klimaschädliches Wirtschaften verteuern sollten, um die Firmen zu Investitionen in grüne Technologie zu bewegen.

In seiner Antwort entlarvt Corman Maurers Vorschlag denn auch als Schnapsidee: «CO2-Steuern sind Steuern auf Inputs [besteuert wird der CO2-Ausstoss in der Produktion, Anm. DG] und nicht auf Einkommen [ergo Konzerngewinne, Anm. DG] und passen daher nicht in den konzeptionellen Rahmen und das Design der beiden Säulen [Übersetzung aus dem Englischen DG]». Umso bemerkenswerter ist es, dass Maurer mit seinem ersten Anliegen, neue Abzüge von der Mindeststeuer für die Pharmakonzerne zu etablieren, offenbar mehr Erfolg hatte. In der «Handelszeitung» vermeldete das Finanzdepartement nach der OECD-Einigung nämlich stolz folgendes als einen Schweizer Erfolg in Paris: Indem die Konzerne Personal- und Infrastrukturkosten als Abzüge geltend machen können, reduziert sich ihr steuerbares Einkommen in den ersten fünf Jahren nach Einführung der Mindeststeuer um 10 bzw. 8 Prozent (danach je um 5). Die Kosten dieser Abzüge gehen auf Kosten des Schweizer Fiskus. Das beim EFD zuständige Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) vertritt bei der OECD also nicht nur nicht die Interessen eines globalen Gemeinwesens, sondern nicht einmal die nationalen Interessen des Schweizer Gemeinwesens, sondern ganz einfach nur jene der hier angesiedelten multinationalen Konzerne. Das zeigt: Wer sich in der Schweiz für eine weltweit gerechtere Steuerpolitik und einen Paradigmenwechsel im hiesigen Tiefsteuergebiet einsetzen will, kann sich weder auf die OECD noch auf den Bundesrat verlassen. Fortschrittliche politische Kräfte und die Zivilgesellschaft sind hier gefragt.

Wie die Schweiz die OECD-Reform verbessern könnte

Die ermutigende Nachricht dabei: Die von der OECD ausgearbeitete Mindeststeuer liesse sich mit relativ wenigen technischen Veränderungen so verbessern, dass auch arme Produktionsländer von ihr profitieren würden. Und zwar mit der METR («Minimum Effective Tax Rate for Multinationals»). Diese wurde von zivilgesellschaftlichen Kräften in internationaler Zusammenarbeit mit ÖkonomInnen und SteuerrechtlerInnen entwickelt. Sie setzt grundsätzlich auf die gleichen technischen Konzepte wie die OECD. Sie baut deren Mindeststeuer aber erstens so um, dass die METR von einzelnen Ländern bzw. von Ländergruppen gemeinsam umgesetzt werden kann, ohne dass – im Gegensatz zur Umsetzung der Säule 2 der OECD – ein neues multilaterales Abkommen oder Änderungen bei den bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen nötig wären, was eine weitere Schwäche des OECD-Konzepts ist. Zweitens ist die METR für Sitz-, Absatz- und Produktionsländer von Konzernen gleichermassen anwendbar. Dabei werden in einem ersten Schritt die gesamten unterbesteuerten Gewinne innerhalb eines Konzerns berechnet. Was unterbesteuerte Gewinne sind, wird wie im OECD-Vorschlag über einen Mindeststeuersatz definiert. Was unter diesem liegt, gilt als unterbesteuert. Während die Säule 2 der OECD einen Mindeststeuersatz von 15% vorschreibt, würde die METR einen solchen von 25% voraussetzen und sich so am aktuellen globalen Durchschnitt orientieren, der knapp darunter liegt.
In einem zweiten Schritt sollen diese unterbesteuerten Gewinne so jenen Ländern zugeordnet werden, in denen die Wertschöpfung eines Konzerns tatsächlich stattfindet. Dies stellt eine Formel sicher («formulary apportionment»), die a) Kapital (physische Werte), b) Personal und c) Umsatzerlöse eines Konzerns in einem bestimmten Land berücksichtigt.

In einem dritten Schritt können die einzelnen Staaten diese bei ihnen lokalisierten Gewinne autonom nach ihrem nationalen Steuerrecht besteuern. Dadurch kann zumindest teilweise sichergestellt werden, dass die Gewinne eines multinationalen Konzerns auch tatsächlich dort versteuert werden, wo ein bestimmter Wert, aus dem die Gewinne resultieren, hergestellt (in den Produktionsländern) bzw. abgesetzt (in den Marktländern) wird. Es stellt sich allerdings die Frage, ob Länder, die die neuen OECD-Regeln umsetzen, gleichzeitig einen Mindeststeuersatz einführen können, der über dem Satz der OECD von 15% liegt. Dies wäre aber eine Voraussetzung dafür, dass auch Entwicklungsländer mit aktuellen Gewinnsteuersätzen von meistens über 25% von der METR profitieren könnten. Grundsätzlich steht es den Mitgliedsländern des «Inclusive Frameworks» der OECD aber frei zu entscheiden, ob sie die OECD-Mindeststeuer einführen wollen oder nicht.

Unter der Voraussetzung, dass die Schweiz politisch bereit wäre, ihr grundsätzliches Geschäftsmodell im Umgang mit multinationalen Konzernen zu überdenken, wäre sie prädestiniert für die Einführung der METR. Sie verfügt als wichtiger Sitzstaat multinationaler Konzerne über die nötigen Informationen zu deren Geschäftspraktiken, die es ihr auch steuerpolitisch ermöglichen, eine Implementierung der METR voranzutreiben. Zudem wären ihre Chancen hoch, Partnerländer für dieses System zu finden, da die Schweizer Konzernbesteuerung die fiskalische Lage zahlreicher Staaten, die über die entsprechenden multinationalen Konzerne mit der Schweiz verbunden sind, wesentlich beeinflusst. Würde sie diese Partner zum Beispiel unter den Ländern im globalen Süden suchen, in denen Schweizer Konzerne Rohstoffe abbauen, oder unter jenen Schwellenländern, die als Absatzmärkte für Konsumgüterkonzerne aus der Schweiz – wie Nestlé oder Procter&Gamble –, gelten, wäre eine Schweizer Einführung der METR ein substantieller Beitrag zu einer wirkmächtigen Schweizer Entwicklungspolitik.